周天勇:该不该给农民真正的土地使用财产权?

选择字号:   本文共阅读 3811 次 更新时间:2019-08-22 21:19:11

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周天勇 (进入专栏)  

   据8月22日早晨的新闻报道,全国人大常委会法制工作委员会发言人臧铁伟近日介绍,即将召开的十三届全国人大常委会第十二次会议将审议土地管理法和城市房地产管理法修正案草案,其已经经过多次审议,广泛征求了各方面意见,比较成熟,有望在这次会议上审议通过。作者可能了解不全面,似乎修法只是增加了集体建设用地不用征用为国有就可以进入建设用地市场。还是要在地方政府行政垄断的寡头市场上招拍挂。农民的土地使用财产权改革,并没有深入触及。土地资源仍然要计划配置,没有土地要素向市场化配置改革的意向。规划法修改也加强了政府行政管制和计划管理土地的意图,而对建设权的既放开鼓励投资建设创业,又如何规划管理好,并没有加以考虑。

   修法实际上是重要的体制改革,法律应当第三方起草,不应当由部门主导起草;应当社会广泛讨论,听取各方不同意见,使新法律能够保障改革的推进和深化,而不能又成为下一步阻滞改革的障碍。因此,特别发表此文,阐明观点,紧急致全国人大常委会在修法时加以参考。

   我们在修法时需要讨论清楚这样一些问题:土地使用财产权应不应赋以交易权和建设权?土地使用财产权年期是中长期为宜,还是久远期为宜?耕地红线和建设用地指标管理,这种土地资源配置中的计划经济还应当坚持和保留吗?农村土地改革,耕地放开交易等,会造成粮食生产不稳定,危及粮食安全吗?乡村集镇振兴,以大拆大建、几十层住宅为主,还是以乡村再造,居住一户建为重?笔者在这些问题的辩论中,从经济学道理,从国际比较,从中国的实践,提出了自己的立法、修法的思考、看法和政策建议。

  

   给不给农民真正的土地使用财产权?

  

   目前,在农村土地产权改革方面,虽然大家对农村土地在使用权方面需要确权基本取得了一致的认识,实践上也在推动。但是,使用财产权的年期是长远期,还是中长期?使用财产权中,是允许交易,还是限制交易,也即有没有交易权?仍然有争论。

   1.1  三农活力:土地产权结构改革最为关键

   有的学者高度评价这样一种土地产权体制和配置过程,即中国农民土地使用财产权没有确权,地方政府可以低补偿强制征用农村集体土地;征用后高价招拍挂,出让收入投资于城市建设和扩大;也形成和完成房地产商的资本积累,城镇居民也因此获得丰厚的财富。这对中国城镇化和经济发展做出了巨大的贡献。[1]这完全忽视了这一体制对农村、农业和农民利益的转移,造成的城乡经济发展、城乡居民收入等差距,以及出现农民收入低下与工业生产能力过剩的严重失衡。

   如在农村土地产权问题上,我们面临着四个问题。

   一是虽然在宪法中规定城镇土地国有,农村和城郊土地农民集体所有,但是,农民集体所有的土地转移配置到城镇,违背不同所有制之间物的交换要平等和等价的原则,不是平等由市场交易方式进行,而是强制补偿征用的方式取得。集体农民所有的土地,实际上被当成国有土地,想什么时候拿就什么时候拿,想拿多少就拿多少,土地微薄的补偿水平由政府来定,而土地特别丰厚的出让利益由政府获得。这连马克思主义经济学不同所有制之间,物的交易要等价交换原则都不符合。[2]实际是一种所有制对另一种所有制利益,城市对农村利益,工业对农业利益,市民对农民利益的大幅度转移。这种体制内在地造成了这样的格局:城市发展现代、农村发展凋敝、市民收入较高,村民收入过低,市民财产性收入及财富多、农民无财产性收入和财富很少。

   二是土地集体所有对每个农民来讲,在许多农村中其权利往往被虚置。农村土地集体所有的代表是谁?(1)其不是一级有产权债权等责任和利益的经济性质的组织,而是村民自治社区社会性质的组织。这种社会性质的组织,代表村民拥有土地的经济所有权,性质上就错位。(2)土地是农民人口的,而人口生老病死,向城市转移,集体土地产权与个体人口变动之间的匹配极不稳定。劳动力出外务工,子女们随着上学在外地就业,人口可能向外流动和迁移,其在集体土地的产权如何界定。如果说外出的土地收回,几十年后村里就剩了几个老人,难道全村的土地都归他们几个人所有了不成?(3)农村土地集体所有被虚化和异化。许多农村中,因为青壮年人外出务工,村委会强势家族把持等原因,村民集体所有土地委托村委会代理时,发生了村委会内部或者强势人控制,其村党政组织代理人私利侵害全体村民利益道德风险的转嫁。从中国农村实际发生的情况看,村干部自己多分土地、多分给家族亲属、私自转租土转卖地、贪污租卖钱款、从中吃取回扣等问题普遍存在。

   三是土地可以确权,但不能交易,这造成有关的市场经济无法运转。市场经济中,交易是产权的最基本权力。没有交易权的产权,是市场经济不能运行的虚设。(1)不论何种理由,如果土地是要素,其不能交易,就无法定价,经济价值就无法计量。农民建设了自己的住宅和其他经营项目,其连带土地与地面建筑,价格是多少?形成的GDP如何测算?在市场经济条件下,土地没有价值,那么农民家庭建设了一个庭院,他有多少财富,也无法计量。因为不能交易的物,不值钱,是垃圾资产。(2)土地不能定价,就无法真正抵押,从而获得信贷资金进入。虽然中央三令五申让金融机构给农业和农村其他创业贷款,但是土地不能交易,如果不能还本付息,银行则不能出售抵押土地而止损,以防范风险;而前述的不能交易则不能定价,不能定价如何确定抵押物的价值?银行怎么确定放款多少?(3)农村土地不能交易,也因土地无法定价,风险太大,资金所有者也不愿意投资农村和农业。假如投资入股于农村的农场、农家乐等项目时,资金投入方与土地投入方的投入量及比例如何计算?而当投资者想通过出售自己股权退出时,由于土地不能交易,无法退出。如果项目破产清算,不能交易,则无法破产。这使得土地所有者,在经营上会有持无恐,为所欲为。因为破产其土地资产不能交易而没有损失。

   土地确权,但不能交易,或者实际上等于农民还是没有财产的权力,或者导致经济无法顺畅运转。

   四是土地产权年期不确定和过短,无恒产而无恒心。我们无论是农村集体土地,还是城镇国有土地,使用财产权方面,农村耕地时间最长30年;农民宅地没有说时间,但如果上学毕业去城市,其他原因向城市迁移,使用人去世等等,都面临着收回宅地的可能;林地使用期也大多是50年;农村水塘和荒地坡地等,家庭和村外人若想利用则出租,而没有使用财产权转移;其他建设用地,即使集体通过规划部门规划、土地部门批准和建设部门规定等难关,也不能擅自出让财产使用权,而只能出租使用权,大多10到20年,最长一般也不超过40年。

   潜意识中似乎有这样一种约定:土地使用财产权年期越短越是社会主义,越长越是资本主义;在70年以内是社会主义,70年以上就是资本主义。土地使用财产权年期越短,越是存在这样一些无法克服的问题:(1)土地使用财产权年期越短,越无投入和经营的恒心。在农业和林业方面,短期掠夺地力,赚快钱,长期不稳定投入农林基础设施,到期提前砍伐林木、拆掉投入设施。(2)中国处在一个经济开放的状态中,世界经济体系中大多数国家投资者产权永恒,少数国家产权时间较短时,前者产权稳定和安全,后者产权不稳定和相对不安全,投资者购买住宅和土地这样的不动产,后者吸引力和竞争力就弱。如果中国放开资金管制,可能投资林场、农场的企业,以及购买房地产的资金,就会大量地流向国外。而且,即使在严格监管的情况下,国内资金也会千方百计地向国外永久产权的土地、庭院和房屋流动。除非如个别国家一样,封闭起来,不对外开放。(3)财产权年期太短的诸多难题。土地使用财产权年期越短,在银行抵押越无价值且风险很大,农业和林业发展很难得到银行的贷款支持;地方政府以地换社保基本是骗局,况且土地是增值的,而提前土地换的社保随通货膨胀逐步贬值;未来几亿农村老人养老,可能还是要以地以院以房养老,如果农民的土地不能交易,使用财产权年期不确定,甚至宅地要收走,银行也就无法抵押发放养老贷款;而到农村投资和购房的企业和居民,如果土地使用财产权年期较短,在到期续期时,地价上涨重置成本太高而撤资和倒闭,居民又得高价向村民赎买一次庭院成本太高而弃之,给农村经济运行带来极大的紊乱。

   特别是,农村耕地30年,林地50年,建设用地可能最高70年,城市化是一个不可抗拒的过程,当未来我们在农村的人口如日本、韩国和中国台湾一样,只剩下5%时,农村巨额的土地,难道只是这5%村民的财富?如果不是,我们去谈30年到70年这样的土地使用财产权,有什么所有制上的意义呢?

   我认为,从上述几个方面的分析看,中短期的土地出租,或者70年以内各类土地财产使用权,无论是运行效率、续期风险、交易成本。还是国际竞争中资金流入流出看,都得不偿失。

   那么,农村土地改革怎么样才能既坚持社会主义方向,又能与市场经济,特别是国际市场经济接轨,使土地作为一个重要的生产要素和财富资源,其配置过程,在国民经济中有效率、低成本、低风险、竞争力强地顺畅运行?

   现在强调和主推耕地所有权、使用权和经营权,宅地所有权、使用权和居住权的三权分置妥协性改革。这种既想保土地集体所有不变,又想保农民使用财产权,还想使土地资本流动起来的所谓几方面都兼顾的体制,在实际的经济运行中,无法交易、无法入股、无法抵押,所有制结构运行交易成本很高而效率低下,经济更是无法顺畅运行。这种不彻底的改革,总是留下体制寻租的空隙,反而会导致土地领域的腐败和对农民的掠夺。

   1.2  包括农村的不动产真正确权和统一登记

   明晰农村的土地产权,可以提高土地的产出效率。经济学家 Alain de Janvry 等人以墨西哥土改为例,严格地分析土地确权的经济效果。他们发现,许多农业劳动力在土地确权后安心地离开了自己的土地,但土地的使用效率却大大提高了。[3]但是怎么改革?我曾经提出,全部土地国有,土地使用财产权确权,实行永佃制。[4]但是,这许多年感觉即使在土地农村集体和城镇国有安排下,地方政府对农村农民集体土地的征用越来越强制。因此,为了保证农民的土地利益少受损,所有和使用权改革的核心应当是:土地分为国有和集体所有,使用永续但可以通过交易转让,使用财产权确权发证。农村的终极所有权属于农村集体农民,农村的所有土地农民家庭,或者集体有永续使用权,而集体土地部分,其价值股份应当划归每个农村家庭。农民和集体的土地永续使用权,可以进行出售,也可以出租。农村土地永续使用权,可以在二级市场上的不同用地者之间进行交易,或者转租。对永续使用权的交易,政府在改变业主后,对于使用财产权转移予以确认。

   土地永续,或者长久使用。一种方案,一级使用财产权,可为永久。还有一种方案,农村耕地、林场、牧场和其他生态用地等,土地使用年期可为999年;住宅建设用地,使用年期可为500年;企业、社团和行政等法人土地使用权年期,可为300年。

   市场经济是契约经济,而产权证是契约的基础,也是国家向自然人和法人征收财产税的权证基础。因此,需要对所有的农村土地使用权,确权发证和信息登记。

   应当继续完善对全国农村的土地,进行地籍地权清理和登记。还有一部分地区的农村,农民承包经营的耕地、林地,居住使用的宅基地,集体建设用地,没有确权发证。改革的基本前提,是对城镇和农村的土地和房屋,由国土、建设、统计等部门协调进行一次彻底的普查、清理和登记。

需要国土、建设、林业、农业、海洋、水利、交通等部门协调,统一由国土部门建立不动产使用产权信息和登记平台。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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