周天勇:该不该给农民真正的土地使用财产权?

选择字号:   本文共阅读 3999 次 更新时间:2019-08-22 21:19:11

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周天勇 (进入专栏)  
一是将全国,特别是农村不动产信息普查和清理后,静态存量上,统一在自然资源部门建立全国联网的数据信息库,包括不动产使用权人、不动产地点、面积、类型、登记时估值等;动态变动上,形成不动产增减、转移、价值变化等各方面的信息变化和档案平台。二是根据耕地、林地、农村宅地、城镇房屋、城镇各类土地、水面、水和海岸等所有的不动产,进行普查、清理和登记,将目前分散在林业、农业、国土等不同部门登记的使用产权,归由土地部门代表相应层级政府,统一确权,发放统一监制的不动产产权证书。在产权发证的层级上,应当由县区级政府确权发证,而产权登记信息则全国联网。

   农村和农业范围及领域,政府征收不动产税、准入注册法人认缴资本金登记等行政行为,法院破产、欠债和继承等经济民事诉讼和执行,律师公证、银行不动产抵押,土地房屋等一级使用权出租、入股、交易等,均以全国联网的不动产登记信息为准,以产权证书为依据,从而避免征税资产漏登、虚假注册登记资产、欠债隐秘资产、继承不动产纠纷、金融机构中重复虚假抵押、出租交易入股中资产不实欺诈等违规违法问题,形成信息对称、成本较低、可以追溯、效率较高,政府、司法、金融、民事和其它经济活动都可共享的不动产信息平台。

   最为重要的是,修改和完善土地和住房等方面的法律体系。一是明确重申《宪法》土地分为国有和集体所有,但修订设立土地使用财产权条款,可永续使用,规定土地等使用财产权内容;城乡居民和法人的土地房屋等使用财产权,不可侵犯;协调产权与土地用途管理、规划建设之间私权与公权关系;限制政府对土地房屋等资源市场分配的干预。二是进行《土地法》、《住宅法》的立法工作,与《物权法》相配套,并继续向着产权保护和市场经济的方向修改《土地管理法》、《规划法》等法律。对相关不动产产权登记、确认、保护、出租、入股、交易、抵押、继承,以及土地用途管制、规划和建设等做出相应的法律规定;并且废除有限使用年限,实行永续使用制度,保留出租条款,上与《宪法》相衔接、平行与《物权法》相协调,改变目前《土地管理法》上与《宪法》矛盾、平行与《物权法》相冲突的情况。

  

   土地要素是计划管理,还向市场化配置改革?

  

   虽然目前在学界,都没有讨论到这个问题,即振兴农村,富裕农民,在土地要素配置方面,是搞计划经济,还是走市场配置农村土地和其他资源的道路?但是,如果不深入地展开讨论,还是以计划经济的思维去管理,形成土地、规划和建设方面的计划经济体制,土地要素实际上仍由计划配置,农村创业、农村人口增收和农民富裕,也会成为泡影。

   2.1  农村土地和发展领域中顽固的计划经济

   十九大和2018年机构改革后,一些部门为了自己获得更多的权利,强调耕地资源稀缺、城乡建设规划、农业生产标准等等,实质上在向计划经济复归。除了造成粮食产量的损失外,还造成这样两个问题:耕地既不能规模化高效率的产出,也不能向高价值的其他作物种植配置,农民不能如荷兰从事高附加值农业那样富裕起来;土地的计划配置、极低价行政征收、行政寡头垄断拍卖,更是导致了地价不断推高,收入房价比扭曲,住宅建设占用平地耕地,居住楼向几十层发展,微社区、微商业、微创业、微就业和中小微企业被一扫而光等经济社会后果。

   我最近看了有关《中华人民共和国城乡规划法》修法,以及《中华人民共和国土地管理法》修法有关建议。除了集体土地用做建设用地不再经过征用为国有而入市出让以外,感觉充满了土地国有和国家控制,计划配置、耕地红线、规划先行、指标管理、行政审批,建设似乎都要由政府来进行等顽固的计划意识和规则,而总体上看不到硬化土地使用财产权、土地要素市场化配置等改革的意识、精神、配套和条款。学者党国英就国际学界对一些国家土地规划造成的,诸如土地供应短缺、房价快速上涨、造成居住贫困、社会价值失守、社会不平等扩大、降低经济增长率等研究文献,进行了评述。[5]中国的土地规划、耕地红线和建设用地指标管理,同样也是形成这些问题的体制因素。相关法律法规中根本看不到中央十八届三中全会建设和形成城乡统一,同地、同价和同权的土地市场的精神。土地要素配置方式丝毫没有向市场调节决定方向改革的意图。

   土地与劳动力、资金和技术一样,是生产过程的要素。在要素配置方面,其他三种要素的配置由市场决定,而土地要素的配置则要由18亿亩红线、建设用地指标、用地细致规划、政府主导建设等决定,这不符合市场经济的规则。在总体经济上,形成了资金、劳动力和技术要素由市场调节配置,土地要素却由计划主导配置而相互间矛盾、冲突和摩擦的国民经济体系。这种土地要素由计划配置,而其他要素市场配置的双轨体制,与我们社会主义市场经济改革的大方向背道而驰。

   在国民经济中,人口和劳动力在城乡和地区间的流动,由就业机会大小和劳动者收入水平高低而调节;土地上生产什么、生产多少、怎么生产、是否生产等等也随着社会需求、价格和利润的变化而变化。土地配置也要随着人口增长和迁移,劳动力流入流出,工厂建设、转型、关闭、新建,人口减少和增多,产品和产业兴衰等等,要在城乡之间,居住和生产之间,企业新建占用和歇业关闭腾出之间,不断地进行再配置。土地规划和计划机关能够判断、预测这些复杂多变和无数的需求和供给的变化吗?土地计划机关,大到全国,不可能预测未来广东还会流入多少人口,东北还会流出多少人口,城市、工业、居住等建设用地如何规划和分配合理。小到一个村子里,生产上,也不可能预测土地多向农家乐配置,还是多向花卉种植配置?居住方面,也无法判断土地向居住的分配,是增加,还是减少?否则,就不会出现有些地方形成了住宅闲置和卖不出去的“鬼城”,有些地方因人口流出房价大跌,而有些地方住宅用地供给太少而造成房价暴涨等情况。

   短缺往往是实行计划的理由,而计划则会导致更严重的短缺。费里德曼对此曾戏言:“如果让联邦政府掌管撒哈拉沙漠,不出五年就会出现沙子短缺”。[6]历史上苏联、中国等对农业生产实行过计划经济,其结果造成了严重的粮食短缺和大饥荒。道理一样,如果让土地、规划和建设部门计划管理土地,本来够用的土地,一定会管理得非常短缺;本来农产品生产会满足供给,则会管理得需要大量进口来平衡。目前,耕地红线,严格保护耕地,似乎在保障粮食生产了供给的安全。实际上,农业劳动力成本高、土地规模小,耕作者应当退出使土地集中等信号,由于土地不能买卖而无法传导,耕地不能通过市场交易而优化配置,种地不赚钱,撂荒和粗种不管,损失的粮食产能在20%到25%左右。如果耕地能够交易集中,由市场机制调节规模化经营,结果有可能粮食自给,完全不用进口。

   农村宅地到目前为止,实行的是计划分配,无偿供给使用的办法。然而,由于自然资源部建设用地指标在农民宅地与地方政府的利益博弈,一些地方的基层政府很多年不让村里给农民新的宅地;一些农村中,家族势力大和村干部自己及亲属等获得新宅地的机会大。农村宅基地的分配,到底要走什么样的路:是无偿计划分配,还是市场化交易调剂余缺、平衡供需?改革开放后,商品房开发兴起,一些个体户、外商和其他无法在体制内分配住宅的居民,从此获得了自己的住所。而行政、事业、国企,包括城镇集体企业的职员,都在争取分到单位建设的住宅;还有城镇一些无业居民,也在等待区房管局能够分配给他们公房。1998年实行了城镇住宅商品化体制改革,建设用地出让也由划拨改为有偿出让。虽然土地后来低价征用、高价出让、土地财政、不征收房地产税等体制,造成了地价攀升、房价高企、房地产泡沫等一系列问题。但是,房地产和汽车在中国的经济增长中成为两大支柱。也彻底改观了城镇住宅分配中长期短缺、为房争斗、送礼受贿、权力多占、分配不公、单位费劲等很多社会经济问题。

   应当借鉴城镇住房体制改革的经验,总结和避免其教训和问题,大的方向,农村农民的宅地,也要从计划经济的无偿划得、集体决策、政府干预、不断调整、福利分配,向市场经济的有偿取得、村民自主、产权稳定、交易转让、商品化分配的方向改革。

   2.2  形成竞争性的土地资源市场配置方式

   明晰土地产权,是建立开放、竞争、统一而有序的土地市场,发挥市场优化土地资源配置的必要前提。建立城乡统一的建设用地市场,关键是转变配置方式,让市场发挥决定性作用,只要是市场主体,无论是农民拥有使用权的土地,还是城市企业拥有土地使用权的土地,都可以同地、同价和同权入市进行平等交易。只有这样配置土地资源,维护土地使用财产权益,才能形成对农民的合理、规范、多元的保障机制。

   对于非公益性用地,不再经政府征用,农村土地直接进入市场,由用地商到土地交易所寻找,其交易中的级差地租,由政府以税收的方式加以调节。对于公益性用地,政府也要先进入土地交易中心登记需求信息,寻找土地供给者,按照市价进行收购,价格太高的,与非公益性用地一样,可以税收的方式调节,而不是强行从农民手中以低价征地。

   农村土地只要符合规划,就应该与城镇土地一样,同地、同权、同价。具体来说,一是所有土地都平等进入农用、建设等用地交易市场,改变土地供应的行政寡头垄断。二是农村土地的有关权利,只要符合法律规定,不管是承包地使用权、宅基地使用权,还是建设用地使用权,都可以自由入市,通过市场竞争形成合理的价格,优化土地资源配置。因此,农村土地特别是闲置宅基地能否直接入市是土地平等入市的试金石。

   土地以政府行政指标的方式分配,体现的是计划经济的思维惯性,带来的问题不少。由于信息不完全,上级政府并不了解下级政府辖区内土地供需的所有信息,结果是指标分配没有充分考虑地方需要,脱离了地方发展实际。由此,建议废除土地行政指标分配,在宏观层面加强对土地的总量控制和规划引导,在微观层面让市场在资源配置中发挥决定性作用。

   目前政府储备和招拍挂土地,其实是一个唯一的土地供给者——政府卖地,而需求者是千家竞价。这是一个完全被政府所扭曲的市场。市场经济的一个基本原理,价格是在众多的供给方和众多的需求方的共同作用下形成的。

   因此,要进行的改革是,(1)不仅政府不能囤地待涨,而且政府要打击任何囤地投机者,包括一些房地产商的囤积土地;应当把目前政府囤地,推动地价上涨的方式,改革为在地价下跌时收储,地价上涨时,抛售储备地,以稳定地价和房价。(2)在供给一方,让所有的要卖出(永续出让),或者出租(一段时间内出让)土地使用权的法人和自然人,都到土地交易所挂牌寻找需求者和进行议价。(3)建设和形成区域性的土地交易中心,建立健全土地交易场所,完善办理交易事务、发布交易信息、代理土地交易等服务。可以利用现在各地的类似产权交易中心的机构,把土地交易市场建在中心,由地方政府统筹管理并收取服务费,各类土地所有者和使用者都平等入市交易。(4)在需求一方,所有的用地方,不论是法人,还是自然人,不论是政府还是企业,都到土地交易中心登记用地信息,寻找供给者和寻求合适的价格。

当前,我国土地交易市场比较混乱,很不规范,大致被分割为四个市场:房地产市场、工业用地(包括开发区用地)市场、合法的国有土地市场和“隐形”的集体土地市场。在分割的市场上,难以形成真实反映土地资源稀缺程度的市场价格。而且,在土地二级市场上,由于存在大量“隐形”交易,土地投机行为时有发生,交易风险难以防范,严重扰乱了土地市场,影响了国家宏观调控政策的实施。因此,要尽快构建有序、多层次、竞争性的土地交易市场。应当坚决打破土地市场割裂状态,无论城镇还是农村土地,无论住宅用地还是工业用地,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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