吴心伯:竞争导向的美国对华政策与中美关系转型

选择字号:   本文共阅读 344 次 更新时间:2019-08-20 00:57:43

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吴心伯  

   特朗普政府以战略竞争为指导思想,全面调整对华政策,中美关系面临严峻考验。中美两国是否会脱钩?“新冷战”是否会爆发?中美关系是否正在(或已经)跌入“修昔底德陷阱”?通过分析特朗普政府对华政策的调整与影响,有助于回答上述问题,并展望美国对华战略和中美关系的长远走向。

  

   一、全面开展对华竞争

  

   2017年12月,特朗普政府发布的首份《国家安全战略报告》将中国定义为“竞争对手”“修正主义国家”,宣称要与中国开展战略竞争,强调中美关系的竞争性。2018年1月,美国国防部发布《国防战略报告》,其对华基调与《国家安全战略报告》一致,战略竞争已成为美国对华政策的指导思想。白宫国家安全委员会亚洲事务资深主任博明(Matthew Pottinger)直言不讳地宣称,特朗普政府已将竞争的概念置于其对华政策的最前沿和国家安全战略的顶部。

   后冷战时代的美国对华政策一直是“接触”加“防范(或制衡)”,中美关系也一直是合作与竞争并存。尽管奥巴马执政时期推进“亚太再平衡”战略,强化与中国在亚太地区的地缘政治和地缘经济竞争,但是在特朗普执政之前,美国对华竞争始终聚焦个别方面和部分领域,而特朗普政府是第一次使对华竞争全方位展开:政治上,既要阻止中国挑战美国主导的国际和地区秩序,又要提防中国对美国社会的“渗透”;经济上,既要解决贸易不平衡问题和中国市场开放问题,又要阻止中国在科技领域的进步,还要改变中国的产业政策;安全上,既要应对中国军事力量的上升,又要抑制中国在地缘战略上的拓展。全面竞争态势反映了美国对华认知和政策上的重大变化。为全面开展对华竞争,特朗普政府设计和实施了一系列各有侧重而又相互呼应的政策手段,其中最为突出的就是脱钩、限制和施压。

   第一是脱钩。脱钩的重点之一是在高科技领域,通过阻止美国的高新技术流向中国,延缓中国技术进步的步伐,使中国难以快速实现产业升级或在高技术领域赶超美国。为推动中美在高科技领域脱钩,特朗普政府采取了一系列措施,如加强出口控制,反对所谓强制外企转让技术的相关政策,限制中国对美投资,限制中美技术合作与交流等。2018年7月,美国国会通过《出口管制改革法》,要求加强对出口管制清单之外的新兴技术和基础技术的管控。同年11月,美国商务部产业安全局在《联邦纪事》上发布关于特定新兴技术管制评估的规则草案,列出包括生物技术、人工智能和机器学习技术、定位、导航和定时技术、微处理器技术、高级计算技术等在内的14类技术领域。值得注意的是,这些领域与中方的“中国制造2025”规划所涉及的技术领域存在着惊人的一致,其矛头所指不言而喻。在中美贸易谈判中,美国也把所谓的中国强制外企向中方合作伙伴转移技术作为施压重点。2018年8月,经特朗普签署的《外国投资风险评估现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act)正式生效。该法案扩大了美国外国投资审查委员会(CFIUS)的审批权限,特别关注外国人对涉及关键技术、关键基础设施、保存或搜集美国公民个人信息的美国公司的交易,并将关键技术从“对美国国家安全必不可少或重要的科学技术”扩展至包含“新兴基础技术”。脱钩的另一个重点是在国防工业领域。为减少美国国防工业对华依赖所带来的风险,打造一个在战争环境下能够安全运作的后勤保障体系,美国正在推动中美在国防产业链上部分脱钩。2018年10月,美国国防部发布的《评估和加强美国制造业和国防工业基础及供应链的弹性》报告称,美国国防工业有超过280项产品的供应链严重依赖外国,特别是对中国稀土和零部件的需求很高;在对美国国家安全有战略性和关键作用的材料和技术的供应方面,中国已经构成了重大且不断增长的风险。有鉴于此,美国正积极寻找中国进口材料的替代来源,以及使美国国防承包商将其在华生产基地迁出中国。

   第二是限制。在将中国视为首要的战略竞争对手的背景下,美国正在对中国机构和个人在美国活动施加越来越多、越来越严厉的限制。美国实施这些限制措施的理由主要有二:一是所谓中国机构和个人在美国进行政治渗透或从事间谍活动所带来的风险。近年来,美国反华势力不断炒作所谓的中国以教育、科技、人员交流与往来为手段,对美国社会开展政治渗透或影响,美国情报机构则不断渲染中国在美间谍活动的危害。“国家民主基金会”在一份题为《锐实力:上升的威权主义的影响》的研究报告中,指责中国和俄罗斯试图“通过操纵或歪曲信息来影响目标受众”,甚至通过发动颠覆、渗透,以达到在他国压制言论自由、扩张势力乃至控制意识形态等目的,影响他国的认知和决策,从而谋取自身利益的最大化。美国联邦调查局(FBI)局长克里斯托弗·雷(Christopher Ray)声称,中国在美国的间谍活动无处不在,形式多样,在这方面,没有任何其他国家比中国对美国构成的威胁更大。斯坦福大学胡佛研究所和亚洲协会美中关系研究中心联合发布的《中国影响与美国利益:提高建设性警惕》报告则指责中国“在努力渗透入美籍华人群体、中国在美留学生、美国公民社会组织、学术机构、智库以及媒体”,这些行为提升了中国在美国的影响力,威胁着美国的核心价值,破坏了美国的民主进程。二是强调美国机构和个人在华所受到的待遇与中国机构和个人在美所受待遇不对等,因此美国应该“以牙还牙”,对中国施加对等限制。为此美国出台了众多针对中国的限制措施。例如《2019财年国防授权法案》禁止美国国防部资助那些设有孔子学院的高校的中文项目。在压力之下,越来越多的美国大学宣布结束与孔子学院的合作项目。2018年9月,美国司法部要求新华社和中国环球电视网在美分支机构根据《外国代理人登记法》登记为“外国代理人”,这将使两个机构在美国的新闻报道活动受到更多限制。美国还收紧了对中国学者和学生发放赴美签证,包括更多更严格的背景审查、更高的拒签率,取消已向一些学者发放的十年有效签证,等等。

   第三是施压。美国在经济、安全、外交等领域,通过单边和多边手段,对中国施加了前所未有的压力,旨在对中国进行“惩罚”,迫使中国改变政策。经济上,美国先后宣布对价值2500亿美元的中国输美商品加征关税(在此之前美国还对来自中国等国的进口钢铝产品加征关税),中国被迫反击,宣布对85%的美国对华出口商品加征关税,如此规模的贸易摩擦在中美关系史和世界经济史上都是前所未见的。特朗普对华发起贸易摩擦具有多重目的,既想打开中国市场,解决所谓的贸易不平衡问题,也是要迫使中国调整相关的产业政策和经济体制。美国还在与加拿大、墨西哥谈判签署的《美墨加三国协议》中加入“毒丸条款”,规定任何一方与非市场经济国家签订自由贸易协议时,应允许其他各方在发出6个月的通知后即可终止此协议,并以双边协议来取代。在此之前,美国商务部曾在2017年10月发布《中国非市场经济地位报告》,将中国确认为非市场经济国家,因此美国在与其他国家的协议中加入“毒丸条款”无疑是要对中国施压,迫使中国做出重大改变。美国还竭力打压中国信息产业的两大龙头企业中兴和华为,特别是在全球范围内挤压华为的潜在市场,防止中国在5G技术的开发和应用上获得世界主导地位。在安全领域,美国在台湾和南海问题上都加大了对华施压的力度。在台湾问题上,特朗普于2018年3月签署《台湾旅行法》,为提升美台关系大开方便之门。特朗普政府还对萨尔瓦多、多米尼加和巴拿马三国与台湾断绝“邦交关系”、与中国大陆建交不满,召回驻三国的大使或临时代办。美台军事与安全合作也有显著提升,美国军舰通过台湾海峡的次数大幅增加。在南海问题上,美国提升了“航行自由行动”的频率,加大了空中战略力量在南海的投射力度,并拉拢日本、英国、法国、澳大利亚等盟国在南海展示军事存在。美国军方还以中国在南海的“持续军事化行为”为借口,取消了对中国参加2018“环太平洋”联合军事演习的邀请。更有甚者,美国竟以中俄军事合作为由,对中国中央军委装备部及其负责人实施制裁。在外交领域,美国在印太战略框架下,提出“印太经济构想”,与日本和澳大利亚联手成立印太地区基础设施投资三边伙伴关系,加强与中国“一带一路”倡议的竞争。

   总体而言,特朗普政府对华战略竞争具有如下特点。一是“全政府”行为。美国《2019财年国防授权法案》强调,“与中国的长期战略竞争是美国的最高优先,为此需要将包括外交、经济、情报、执法及军事等国家权力在内的要素整合起来,以保护和巩固国家安全”。纵观特朗普政府对华政策实践,经济、外交、安全、执法等部门紧密配合,协调行动,这对一向被认为内部协调能力差的特朗普政府来说实属罕见。二是动作力度大,行为粗暴。无论是采取大规模的加征关税措施,或是对中国中央军委装备部及其负责人实施制裁,亦或是取消对中国军方参加环太军演的邀请,美国出手凶狠,不计后果。三是以经济竞争为主,外交与安全竞争的分量在上升。特朗普政府视经济安全为国家安全的核心要素,对华竞争从贸易摩擦入手,重点则是高科技领域。随着鹰派人物蓬佩奥和博尔顿先后出任国务卿和总统国家安全事务顾问,特朗普政府在外交和安全领域对华施压增大,安全与经济手段相互配合,呈现出“两手硬”的特征。四是注重运用多边手段。特朗普政府外交上偏好单边主义,但在对华问题上却高度重视发挥盟友和伙伴的作用,如在经贸问题上利用加拿大、墨西哥、欧盟、日本等国,在南海问题上调动日本、英国、法国、澳大利亚等国,在牵制“一带一路”倡议方面利用印度、日本、澳大利亚等国。

  

   二、对中美关系的影响

  

   自美国调整对华政策以来,中美关系发生了一系列重要变化,其中有些可能是短期的,有些则是长期的;有些是个别问题上的,有些则是结构性的。

   第一,中美关系氛围恶化。随着特朗普政府调整对华政策,将中国锁定为最主要的战略竞争对手,特朗普及其团队对中国进行大肆污蔑和攻击,尤以2018年10月副总统彭斯讲话为甚,严重毒化了美国对华舆论环境,一时间美国出现了反华大合唱,政府和国会联手抨击中国,共和、民主两党一致对华强硬,媒体、智库跟风炒作,美国政治精英在中国问题上表现出的如此集体非理性和歇斯底里的情况,在后冷战时代还是第一次。

   第二,中美战略互信严重受损。从《国家安全战略报告》《国防战略报告》将中国定义为美国的战略竞争对手到彭斯对中国内政外交进行全面攻击;从发动史无前例的贸易摩擦,到对华采取各种限制、打压措施,美国的种种言行不能不使中国严重怀疑特朗普政府(至少是其中的某些鹰派人物)企图对华发动“新冷战”,以实现其遏制中国崛起的战略意图。美国在中美贸易谈判过程中言而无信、出尔反尔的做法也使美国的信用度大打折扣。与此同时,美国朝野对中国内政外交的大肆歪曲、抹黑,甚至用阴谋论阐释中国的战略意图,也加剧了美国政治精英对中国的疑虑、焦虑和恐惧心理。

第三,中美结构性矛盾突出。特朗普政府视中国为战略竞争对手,渲染中美结构性矛盾,包括力量对比的矛盾——美国要保持霸主地位,防止被中国赶上和超越;利益分配的矛盾——美国认为中国从现有国际经济体系中获得了巨大的好处,对美国不公平,占了美国的便宜;制度的矛盾——中美不同的政治经济制度;意识形态和价值观的矛盾——中美拥有不同的意识形态和价值观,美国发现不仅无法在这方面改变中国,而且中国似乎还有意对外推广其意识形态和价值观;国际秩序上的矛盾——美国自视为现有国际秩序的缔造者,这个秩序对美国有利,而中国则意图颠覆、削弱当下的国际秩序,打造一个更符合自身利益的秩序等。虽然中美在上述问题上存在着不同程度的竞争和分歧,但特朗普政府出于强化对华竞争的需要,故意夸大、歪曲事实,抹黑中国,使得中美之间的结构性矛盾空前突出。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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