郝铁川:论中央对香港的宪制性管治权

选择字号:   本文共阅读 3441 次 更新时间:2019-08-16 02:00:58

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郝铁川  
在单一制国家结构里,香港只能是直辖于中央人民政府的一级地方政权,其法律地位相当于省、自治区和直辖市。在这种单一制国家结构里,中央政府对香港的权力不可能是虚权,这是国际社会通例。

   中国现行宪法第3条规定中国国家机构的组织和活动原则是民主集中制。它是民主和集中的辩证统一,即在民主基础上的集中、在集中指导下的民主。这一原则主要体现在三个方面:一是在国家和人民的关系方面。人民在普选基础上选出代表,组成国家权力机关,国家权力机关代表人民行使国家权力,对人民负责、受人民监督,从而形成一个从民主到集中、由集中再回到民主的良性循环过程。二是在国家权力机关与其它国家机关的关系方面。国家权力机关居于核心地位,国家行政机关、审判机关、检察机关都由国家权力机关产生,对它负责、受它监督。三是在中央和地方的关系方面,遵循下级服从上级、地方服从中央的原则,同时充分发挥中央和地方的两个积极性。在这种有民主、有集中的制度下,中央对港的权力怎么可能是虚权呢?

  

   三、中央政府对香港的宪制性管治权不限于国防外交两项

  

   香港所谓反对派代表人物之一的李柱铭说:“对于港人治港高度自治,我的理解是,国防外交由大陆处理,其它一律不准碰。”[6]他的这一观点遭到香港许多有识之士的批评。

   1.香港著名律师梁爱诗的观点

   香港梁爱诗女士2004年曾经指出:“虽然《基本法》实施至今已经差不多七年,但是《基本法》许多方面仍未得到广泛认识。我们倾向强调‘一国两制’中的‘两制’部分。当然,在香港和在海外,了解内地和香港的制度有何不同是十分重要的。……事实上,在香港的新宪制秩序下,中央对于香港某些方面的事宜有合理的职责。这些方面不限于国防和外交事务。”[7]她在2007年6月6日北京举行的《纪念香港基本法实施十周年研讨会》上提交的《香港基本法的实施——回顾与前瞻》一文中指出,《香港基本法》第3条说,特区的行政机关和立法机关由香港永久性居民组成,行政长官和主要官员和至少80%立法会议员由香港永久性居民中的中国公民担任,这就是港人治港的含义;过渡时期,谈及“高度自治”,每每简化《香港基本法》的规定,解释为除国防外交外,中央政府什么都不管。其实不是这样。按《基本法》的规定,中央在许多方面对特区事务仍有个角色,例如行政长官和主要官员的任命,审查特区立法有无违反《香港基本法》,在港实行一些全国性法律,政制发展的批准及备案审查等,这些都是对主权的实质行使。因此,中央与特区的关系包括从属关系,领导与被领导关系,监督与被监督关系,特区并非脱离国家的一个实体。“一国”与“两制”的联系在于授权:国家的最高权力机构——全国人民代表大会——授权特区行使高度自治权,而承认全国人民代表大会及其常委会的权力,是整个授权的基础。

   2.港大学者:中央政府对港有十大权力

   由香港大学法学院陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧等学者合编的新版《香港法概论》认为,《香港基本法》规定中央对香港的权力有如下十项。下面是他们的阐述:

   (1)修改《基本法》的权力。全国人大有制定和修改《香港基本法》的权力(《香港基本法》第159条)。这一项权力在很多国家的地方自治安排上也是由中央人民政府所拥有,这也可以说是体现主权最起码的权力之一。

   (2)国防和外交事务。中央人民政府负责管理香港特区有关的外交事务(《香港基本法》第13条)及香港特别行政区的防务(《香港基本法》第14条),并已在香港设立外交部驻港特派员公署及人民解放军驻港部队。与上一项权力一样,这两项权力在很多国家的地方自治安排上亦是由中央政府所拥有,它们都属于体现主权最起码的权力。

   (3)任命行政长官和主要官员。中央人民政府负责任命香港特区行政长官和行政机构主要官员(《香港基本法》第15条)。中央人民政府曾表示这一项任命权是实质的权力,而不只是程序上的安排。这也就是说,即使候任的香港特区行政长官在香港特区内所进行的选举中获胜,在理论上,中央人民政府仍可不作出任命。基于香港特区政府是一个以行政为主导的架构,这一项权力容许中央政府对香港特区拥有间接但相当大的干预能力。但是,在现实的政治环境中,中央人民政府在作重要的政治性决定时要考虑的因素是很复杂的,所以,这种理论上的可能性发生的机率是极为轻微的。

   (4)解释《香港基本法》。全国人大常委会负责解释《香港基本法》(《香港基本法》第158条)。中央人民政府享有《香港基本法》的最终解释权,在某种程度上,这能决定中央人民政府权力的实质范围,直接影响香港特区所享有的自治权力。

   (5)违宪审查权。全国人大常委会享有《香港基本法》赋予的违宪审查权。一般来说,由中央人民政府来行使这一权力的安排并不必然影响到自治,因为自治政府不应制定超越其自治范围的法律。但全国人大常委会在行使该项权力时,必须遵从法治的原则。

   (6)全国性法律适用于香港。全国人大常委会有权修改《香港基本法》的附件三,把一些“全国性法律”适用于香港特区,但有关法律限于有关国防、外交和其它按《基本法》规定不属于香港特区自治范围的法律(《香港基本法》第18条)。与上述相似,全国人大常委会把全国性法律适用于香港时,应谨慎行事,以免这些全国性法律影响到一些纯属地方自治范围内的事务。

   (7)紧急状态。全国人大常委会有权宣布香港特区进入战争或因香港特区内发生香港特区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特区进入紧急状态,而中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特区实施(《香港基本法》第18条)。

   (8)审查原有法律。全国人大常委会在香港特区成立时,可宣布香港原有的法律中那些与《香港基本法》有抵触的法律为无效,不能成为香港特区的法律(《香港基本法》第160条)。

   (9)国家行为与司法管辖。中央人民政府所作的国防、外交等国家行为不受香港特区的法院管辖(《香港基本法》第19条)。豁免的范围实质有多大,视乎国家行为被赋予什么意思。一般来说,国家行为都是与国防和外交事务有关的,如同另一个国家宣战,承认另一个国家的政府或是签订条约。

   (10)禁止叛国等行为的立法。香港特区要自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特区进行政治活动,禁止香港特区的政治性组织或团体建立联系(《香港基本法》第23条)。但是,《香港基本法》在特区立法会履行该义务的条件和时间等问题上并没有明文规限。2002年底至2003年初,香港特区政府曾尝试对《香港基本法》第23条进行本地化立法,但后因种种原因自行决定暂时搁置。从《香港基本法》的条文上看,这项立法属于香港特区在法律上的义务,香港特区在进行有关立法时,必须满足此条文的要求。[8]

   以上十点的文字均为《香港法概论》一书的阐述。它清楚列明中央人民政府在港拥有的权力不止限于国防和外交。当然,这些学者对《香港基本法》有关中央对香港的权力的某些解释,未必确当。我的引用,旨在说明香港社会的在这些本土学者也不认为在中央对香港只有外交、国防两项权力。

   3.萧蔚云教授:中央政府对香港特区有七大职权

   早在1996年,基本法起草委员会委员、政治体制专题小组召集人之一的北京大学萧蔚云教授就反驳了那种中央对香港权力只限于国防外交的说法。他说,有些人士提出:《中英联合声明》中中国对香港的基本方针政策第二条规定:“除外交和国防事务属中央人民政府管理外,香港特别行政区享有高度自治权。”因此,中央人民政府管理的事务只限于外交和国防,其它事务都归香港特别行政区管理。应当指出,对《中英联合声明》中中国对香港的基本方针政策的这种认识和理解,是不全面、不确切的,因为《中英联合声明》中中国对香港的基本方针政策还规定了一些权力由中央人民政府行使,而这些权力既不属于国防,也不属于外交。《中英联合声明》附件一的第一部分又规定:“中央人民政府授权香港特别行政区自行处理本附件第十一节所规定的各项涉外事务。”可见即使外交事务由中央管理,又有部分涉外事务由中央授权香港特别行政区自行处理,所以对《中英联合声明》中中国对香港的基本方针政策应当全面理解和认识。他在《香港基本法讲座》中列举中央对香港拥有如下七项职权:[9]

   (1)负责管理与香港特别行政区有关的外交事务

   《香港基本法》第十三条规定:“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。”外交事务是指国家元首、政府首脑、外交部与外交代表机关、外交代表团等以国家名义进行的诸如访问、谈判、交涉、发出外交文件、缔结条约、参加国际会议和国际组织等对外事项。香港特别行政区作为我国的一个地方行政区域当然不能享有管理外交事务的权力。因此,《香港基本法》第十三条第一款对中央管理与香港特别行政区有关的外交事务作了明确的规定。考虑到香港特别行政区享有高度自治权和现实情况,《香港基本法》第十三条第三款还规定:“中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”

   (2)负责管理香港特别行政区的防务

   《香港基本法》第十四条规定‥“中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务。”一个主权国家当然要统一管理本国的安全和领土完整。这对一个国家的每一个地方行政区域都无例外。香港特别行政区作为我国的一个地方行政区域,是祖国南大门,1997年7月1日我国对香港恢复行使主权,中央人民政府当然要派出军队驻守香港,负责管理香港特别行政区的防务,保护国家包括香港特别行政区的安全。考虑到香港特别行政区享有高度自治权,《香港基本法》第十四条又作了许多规定:(一)香港特别行政区政府负责维持香港特别行政区的社会治安。(二)中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队不干预香港特别行政区的地方事务。(三)香港特别行政区政府在必要时,可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害。这一规定在《中英联合声明》中是没有的。在起草《香港基本法》时,有些香港人士提出,如果万一需要驻军协助香港特别行政区维持社会治安和救助灾害,怎么办?如果《香港基本法》不规定,则驻军难以出来协助;如果笼统规定可以协助,有些香港人士又有些担心军队干预地方事务。因此规定驻军协助维持社会治安和救助灾害有两个条件:一是香港特别行政区政府认为在必要的时候;二是香港特别行政区政府向中央人民政府提出请求。(四)驻军人员除须遵守全国性的法律外,还须遵守香港特别行政区的法律。这一内容在《中英联合声明》中也没有规定。一些香港人士认为,驻军将来应该遵守香港特别行政区的法律,这样也可减少香港人士的担心。这种意见有合理之处,《香港基本法》采纳了这一意见。

   由上可见,《香港基本法》第十四条对派驻香港特别行政区的军队的规定是很严格的,但是有些人士提出驻军在深圳就行了,或者不要驻在香港市区,而在离市区较远的地方等,这是没有道理的。在1997年7月1日我国要派军队进驻香港,这是《中英联合声明》已经规定了的,《香港基本法》当然也要规定,应当说中央在驻军香港的问题上,一方面坚持原则,要保护国家的统一和安全,维护国家主权,包括保护香港特别行政区的安全,另一方面又严格规定驻军的任务只是负责管理防务,严格依照《香港基本法》办事,驻军费用也完全由中央人民政府负担,这些规定是妥善的。

   (3)任命行政长官和主要官员

《香港基本法》第十五条规定:“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江汉大学学报》2017 年第 4 期

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