凌胜利:“特朗普冲击”与亚太地区秩序调整

选择字号:   本文共阅读 204 次 更新时间:2019-08-16 01:53:57

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凌胜利  

   冷战结束以来,由于两极格局的解体、亚太地区内各主要力量的消长和地区一体化发展,亚太地区秩序处在调整当中。相对于其他国家而言,中美两国对于亚太地区秩序的调整具有重要影响。中美关系与两国的亚太政策或战略调整会对该地区其他国家产生连锁反应,影响相关合作的开展和制度发展。特朗普政府对美国的对外政策进行了大幅调整。基于“美国优先”的战略导向,“特朗普冲击”几乎充斥了美国对外政策的所有领域,并成为亚太地区秩序调整的重要变量。2017年3月,美国务院亚太事务代理助理国务卿董云裳(Susan Thornton)明确表示奥巴马时期的“亚太再平衡战略”已终结。同年底,特朗普政府发布了《国家安全战略报告》,标志着其对外战略出台,正式推销“印太战略”。2019 年6月,特朗普政府发布了《印太战略报告》,标志着美国的“印太战略”正式出台,亚太秩序调整受此影响将呈现何种走势值得关注。

  

   1“特朗普冲击”的表现

  

   奥巴马政府先后推出“重返亚洲”政策和“亚太再平衡战略”并在经济、政治、安全方面有相对统一的多管齐下措施。相比之下,特朗普政府缺乏整体性的亚太战略,对于前政府的亚太战略更多是“破大于立”,在经济、政治、安全方面的举措相对分散且不乏内在矛盾。“特朗普冲击”主要体现在对美国亚太战略的目标、资源和手段三个方面均进行了调整。

   (一)战略目标由“地位优先”转为“实力优先”

   美国的亚太战略目标服从于其全球战略目标,主要是确保亚太地区秩序的演变不会损害美国的全球霸权地位。尽管特朗普政府和奥巴马政府都致力于维护这一目标,但由于两届政府对于美国霸权目标的认知存在差异,也使得其对于美国亚太战略目标实现的基础产生了认知分歧,对于美国霸权的基础到底是其领导地位还是实力优势存在争议。

   奥巴马政府将美国的领导地位视为对外战略的首要目标,体现了美国霸权护持战略的延续。奥巴马总统十分看重美国的领导地位,竞选时就打出了“重振美国领导地位”的旗号,认为当今世界面临诸多挑战,需要一个强有力的领导,而美国则当之无愧。奥巴马政府出台的数个重要报告,都着重强调美国的领导地位。与此同时,亚太地区在美国全球战略中的地位不断提升,因而美国对于自身在亚太地区的主导地位非常重视。2014年11月,美国会美中经济安全审议委员会年度报告指出,中美竞争加剧,中国的对外政策更加自信和强硬,对美国的亚太主导地位构成了挑战。基于对自身在亚太地区主导地位的担忧,美国先后实施“重返亚洲”政策和“亚太再平衡战略”,在经济、政治、安全领域多管齐下,谋求在各领域的领导地位。总体而言,奥巴马政府的亚太战略目标主要是维护美国在亚太地区的领导地位,其显著体现为美国在多边国际制度中保持优势地位。

   特朗普政府对美国领导地位的强调大为减少,而以强化美国的实力优势为战略目标。特朗普政府的对外政策有着浓厚的“重商主义”特点,非常注重实力政治,将美国的实力视为其全球霸权和亚太地区主导地位的基础。相比于国际领导权,特朗普政府认为美国霸权的基础更多取决于其实力优势而非在国际制度中徒有虚名。在亚太地区,特朗普政府更为关注美国的实力优势,对经济利益的关注使得其格外重视经贸议题,并对地区多数国家施压,以谋求增强美国的经济实力。在安全方面则继续调整美国的海空力量向亚太地区倾斜,使得美国在亚太地区的军事力量优势更加凸显。总之,在美国的战略目标方面,将其调整为“实力优先”而非“地位优先”是“特朗普冲击”的显著体现。

   (二)战略资源由“多方统筹”转为“依赖自我”

   美国的战略资源不仅依赖于自身,也离不开其盟国和伙伴。在亚太地区,同盟和伙伴关系是美国亚太战略的重要资源。奥巴马政府时期,美国官方直言不讳地称美国的亚太战略是以其亚太联盟体系为重要支柱。除此之外,美国还注意发展亚太地区的伙伴关系,不仅在东南亚国家中培植了不少合作伙伴,还积极打造美印伙伴关系。奥巴马政府基于中美亚太主导权竞争的需要,谋求尽可能地统筹各种战略资源。其目的:一是有助于增加美国的战略资源,缓解其实力相对衰落的不足;二是在一定程度上有助于孤立或限制中国,抑制中国在亚太地区的影响力拓展。为了争取盟国或伙伴的支持,美国也愿意在一定程度上做出适当让步,以促使盟友与伙伴对其的战略追随。正是由于奥巴马政府比较重视与盟国和伙伴开展互惠性合作,美国在亚太地区的战略支持增强。

   而特朗普政府在战略资源方面更相信自身,对盟国特别是伙伴关系相对忽视。虽然特朗普政府希望盟国和伙伴更多地分担责任,进而能够减少美国的战略成本,但从目前的进展来看,恐怕是事与愿违。在联盟关系上,特朗普政府对盟国的期许和包容下降,更多基于交易主义对待双方关系。尽管美国在朝核、南海争端等安全议题上仍然号召盟国与伙伴向自己看齐,但是在经济、政治等议题上与盟国和伙伴的协调减少。如率先退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),反映了特朗普政府对于亚太地区的经贸制度构建不感兴趣,更多关注美国自身的贸易优势。在政治上,特朗普政府对东盟峰会、东亚峰会等活动也比较冷淡,使得东南亚国家被忽视感增加,对美国的离心倾向加大。由于推行“美国优先”政策,特朗普政府与盟国和伙伴的利益分化增加,关系相对疏远,也一定程度上削弱了美国的战略动员能力,使其不得不更多依赖自身的战略资源。即便特朗普政府谋求以“印太战略”来拓展战略资源,但由于过于突出“美国优先”,其他国家对美国的战略支援持犹豫态度,迫使美国有时不得不更加依赖自我。当今时代,大国竞争离不开“集势以胜众”,通过战略动员所获得的国际资源多寡,这对于大国的国际地位升降有重要影响,也影响着其对于地区秩序的塑造能力。

   (三)战略手段由“多边主义”转为“双边主义”

   两届政府采用的战略手段也显著不同。奥巴马政府的战略手段:一是具有鲜明的多边主义特点。无论是在经济、政治还是安全领域,其一系列政策都体现了强烈的多边主义色彩。经济上推行TPP,试图通过联合一些亚太国家在经贸领域重塑美国的规则优势。即便美国内有大量反对意见,但是奥巴马总统仍将 TPP 视为中美两国在亚太地区贸易竞争的重要工具,持续不懈地推进。政治上积极参与亚太地区多边制度建设,防止被边缘化,这在美国对东盟峰会、东亚峰会等活动的参与上体现得尤为明显。安全上不断推动美国的亚太联盟体系向网络化转型,在一些安全议题上注重多边施压,这在南海争端、防空识别区等问题上都有所体现。二是权力竞争与制度竞争并行。奥巴马政府认为中国的实力和地区影响增强对美国亚太主导权形成挑战,并保持高度警惕,在双边和多边施压方面都有所行动,其在政治、安全、经济领域的制度竞争意识明显,这也被视为制度竞争。

   相对而言,特朗普政府的战略手段与奥巴马政府有明显差异。一是多边主义淡化,双边主义与单边主义突出。特朗普政府对多边主义不太感兴趣,刚一上任就频繁“退群毁约”,即便是需要多边主义,也主要是“小多边主义”,在亚太地区也是如此。政治上,特朗普政府对亚太地区的多边制度参与较少;经济上,主要是突出双边施压,试图改变美国的贸易劣势,对TPP更是弃之不理,与中国等国家的贸易摩擦加剧;安全上,试图打造“印太战略”,对冲中国的“一带一路”倡议。总体而言,特朗普政府更倾向于通过双边路径在经贸、南海、台海等问题上不断向中国施压,更多是“单挑”而非“群殴”。二是更加突出权力竞争,制度竞争弱化。由于特朗普政府更加注重权力竞争,对于国际规则构建缺乏耐心,对于制度竞争的重视程度相比于奥巴马政府下降不少,这也使得亚太国家面临的制度竞争压力减小。

   综上所述,特朗普政府的亚太战略较奥巴马政府在战略目标、战略资源和战略手段上都出现了较大调整,这也形成了鲜明的“特朗普冲击”,对于亚太地区其他国家的政策不乏影响,也会对地区局势产生系统效应,影响亚太地区秩序的调整。

  

   2“特朗普冲击”形成的原因

  

   “特朗普冲击”形成的主要原因在于其政策导向的调整,在“美国优先”外交政策的整体导向下,其亚太战略呈现出“国内优先”“实力优先”“经济优先”“中国优先”四大特点。

   一是“国内优先”导向。特朗普政府的“美国优先”外交政策具有鲜明的“国内优先”特点,实际上就是试图通过战略调整来增强美国的实力,特别是经济、军事实力。“国内优先”导向使得特朗普政府对与美国利益相关性较低的部分亚太地区事务的关注度下降,与一些盟国和伙伴的关系出现一定程度的疏远。在处理与亚太国家的关系时,特朗普政府显得更加自私自利,基于美国内利益考虑,将对外政策主要服务于国内政治,外交政策“内政化”倾向非常明显。受美国“国内优先”导向影响,特朗普政府在亚太政策议题上的关注点与美国内政治密切相关,经贸议题是重中之重。至于朝核问题,尽管场面热闹,但由于缺乏国内支持,其朝核政策有点“雷声大雨点小”。对于盟国与伙伴的战略或利益诉求,如果与美国的利益相关性不大甚至相悖,基本不太关注。如韩国要求美国支持朝鲜半岛的停和机制转换和缓解对朝鲜的制裁,以改善半岛局势,遭到特朗普政府的多次拒绝;对于日本要美国留在TPP内的请求,特朗普政府也是基本不予理会;对于澳大利亚的移送难民请求,特朗普总统更是在电话中勃然大怒。对于亚太地区的多边峰会,由于认为与美国的利益相关性不大,特朗普总统连2018年APEC领导人非正式会议都未参加。凡此种种,都反映了特朗普政府对于美国自身利益的高度重视。

   二是“实力优先”导向。特朗普政府具有强烈的“实力优先”导向,更加重视物质利益。作为商人出身的总统,特朗普的对外政策中有浓厚的“重商主义”情结,这主要体现在他对于所谓“公平贸易”的追求和贸易逆差的反感上。除了经贸关系所体现的经济实力外,特朗普政府的“实力优先”还体现为对军事实力的追求。特朗普执政以来,一改奥巴马政府的谨慎态度,大幅增加了国防预算。2017年美国防预算为6,045亿美元,2018年为6,920亿美元,2019年为7,163亿美元,相较于美国政府预算的增长,国防预算增幅明显。在亚太地区,特朗普对物质利益的重视使得其在处理联盟关系上采取交易主义态度,要求盟国在贸易问题上不断让步,并承担更多的联盟防务费用。对于联盟关系的处理,特朗普政府更加在意美国的物质利益。在中美关系方面,特朗普政府对于意识形态等问题的关注度下降,在中美博弈中,要求中国的让步能够尽快使美国见到实效。在地区制度问题上,基于“实力优先”导向呈现不同程度的轻视态度,相比于奥巴马政府在亚太地区的建制改制力度,特朗普政府对地区制度建设基本不太关注。

三是“经济优先”导向。商人出身的特朗普总统体现了“商人重利”的本色,在亚太战略方面“经济优先”导向比较明显,在亚太地区也特别关注美国的贸易、投资和市场。无论是退出TPP还是不断激化贸易摩擦,都体现了特朗普政府的“经济优先”的政策导向。在中美关系方面,由于贸易摩擦问题的激化,两国关系深受冲击。尽管双方历经多轮谈判,但至今尚未彻底解决中美贸易摩擦问题。中美贸易摩擦加剧不仅损害了两国关系,也使得全球贸易体系的不确定性增加。在联盟关系方面,由于特朗普政府秉持“经济优先”,不断向盟国施压,要求它们对经贸协议做出让步,盟国虽心有不满,但也只能忍气吞声。如特朗普要求日本、韩国等盟国对双边贸易协定做出更加有利于美国利益的修改,否则将挥起“关税大棒”或减少安全承诺。在与其他国家关系的处理上,更是体现了美国对于经济利益的关注,而对其他政治、安全议题的关注有限,造成亚太地区许多国家对美国比较失望,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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