姜明安:中国依宪治国和法治政府建设的主要特色

选择字号:   本文共阅读 367 次 更新时间:2019-08-14 23:55:43

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姜明安 (进入专栏)  
1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议和1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议分别通过《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》,明确规定公民、法人和其他组织可以通过向人民法院提起行政诉讼和向法定复议机关申请行政复议的方式监督行政机关,对其违法侵权行为进行制约控制;1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议、2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议和2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议分别通过《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》,明确规定行政机关行使行政权,实施行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为必须遵守公开、公平、公正和说明理由、听取申辩等程序规则,受正当法律程序的控制和制约。[15]

   宪法和法律应当对公权力进行控制和制约,将权力关进制度的笼子里。在这一层面上,中国宪制和法治与其他法治发达国家没有太大的区别。中国宪制和法治的特色在于,宪法和法律在健全、完善对公权力的控制、制约机制时,还注重建立和完善激励公权力,调动公权力积极性,促使其敢于作为,敢于担当,充分发挥其治国理政和为民办事的作用的机制。这个机制主要表现在以下三个方面。

   其一,通过宪法和法律确立党和国家的奋斗目标,促使公权力执掌者不忘初心,不忘理想信念。例如,我国宪法序言明确规定建设“五大文明”的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴的目标;宪法总纲明确规定实行依法治国,建设社会主义法治国家和实行社会主义市场经济的目标;各种法律法规将社会主义核心价值观和宪制、法治的理念、精神、原则融入其中。这些无疑有利于激发公权力执掌者的斗志,促使其积极作为,干事创业。

   其二,建立奖优罚劣、奖勤罚懒的严明的奖罚制度,促使公权力执掌者为民办事,建功立业。例如,由2005年4月27日第十届全国人民代表常务委员会第十五次会议通过、2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订的我国《公务员法》除设专章规定公务员的监督惩戒制度外,还设专章规定公务员的奖励制度。该法对具有下述十种情形之一的公务员或公务员集体给予奖励:忠于职守,积极工作,勇于担当,工作实绩显著的;遵纪守法,廉洁奉公,作风正派,办事公道,模范作用突出的;在工作中有发明创造或者提出合理化建议,取得显著经济效益或者社会效益的;为增进民族团结,维护社会稳定做出突出贡献的;爱护公共财产,节约国家资财有突出成绩的;防止或者消除事故有功,使国家和人民群众利益免受或者减少损失的;在抢险、救灾等特定环境中做出突出贡献的;同违纪违法行为作斗争有功绩的;在对外交往中为国家争得荣誉和利益的;有其他突出功绩的。奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予称号等五种形式。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰,并对受奖励的个人给予一次性奖金或者其他待遇。另外,按照规定,国家可以向参与特定时期、特定领域重大工作的公务员颁发纪念证书或者纪念章。除了我国《公务员法》以外,我国其他法律还规定了对在各相应领域作出突出贡献、政绩突出的公职人员的其他奖励或激励措施。

   其三,对敢于积极作为、敢于担当的公权力执掌者建立容错纠错机制。中国宪制、法治的重要特色之一是在对公权力加以严格监督制约的同时,鼓励公权力执掌者积极干事创业。为此,就必须建立健全容错纠错机制,营造“鼓励创新、宽容失败”的氛围。在公权力运作实践中,一些公权力执掌者因害怕“为而出错”、“多为多错”而“为官不为”,为避免这种现象发生和蔓延,近年来,我国许多地方和部门通过地方性法规、规章或规范性文件建立容错纠错机制,为改革者提供容错的保障,让改革创新者能够轻装上阵,无后顾之忧地干事。各地各部门认真实行习近平总书记提出的“三个区分开来”原则:把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。这样就可以保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的好干部。[16]

  

   四、中国依宪治国和法治政府建设特别强调正确处理权力与权利的关系

  

   中国的依宪治国与法治不同于西方宪政和法治的另一重要之处是后者坚持三权分立,强调以权力制约权力,中国的依宪治国与法治则坚持以人民代表大会制度为基础,特别强调以权利制约权力,但在此基础上也重视国家权力的相互分工、以权力制约权力。

   中国的宪制和法治之所以一直坚持以人民代表大会制度为基础,是因为人民代表大会制度特别适合中国国情,在中国实行人民代表大会制度具有诸多优越性。

   首先,人民代表大会制度有利于加强全国人民的凝聚力,提高国家治理能力。目前中国尚属于发展中国家,社会经济发展水平与发达国家还存在较大的差距。在1949年前后,中国更是处在一穷二白、生产力极其落后的国家行列。中国要发展,要在较短的时间内改变落后面貌,必须最大限度地加强全体人民和各种力量的向心力、凝聚力,以保障万众一心,推进国家的现代化建设。为达此目的,在国家宪制和法治设计上保障国家权力的适当集中是必要和必需的。如果我国在社会主义初级阶段,就如同西方国家一样,实行国家立法权、司法权、行政权的严格分立,各种权力互相制约、互相掣肘,那我国就很难集中力量办成任何大事,就很难摆脱旧中国那种落后挨打的状况。正因为如此,中华人民共和国从第一部宪法起,就一直规定实行人民代表大会制度:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。[17]国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。[18]尽管在一直实行人民代表大会制度的过程中,国家的发展也走过弯路,遭受过挫折,但那不是人民代表大会制度本身的问题,而恰恰是当时党和国家政策、路线背离了人民代表大会制度所造成的问题,也是当时人民代表大会制度不完善导致的问题。

   其次,人民代表大会制度有利于人民更好地行使权利,实现权利对权力的制约。像中国这样的大国,要实行卢梭主张的全面的直接民主是不可能的。卢梭认为,“主权既然不外是公意的运用,所以就永远不能转让;并且主权者既然只不过是一个集体的生命,所以就只能由他自己来代表自己”,“要寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个人与全体相联系的个人又只不过是在服从自己本人,并且仍然像以往一样自由”。[19]卢梭这样的直接民主设想当然是美好的,但在中国这样的大国,甚至在现时代的中小国家,那都是不可能实际实施的制度设计。现代的国家民主,尤其是现代大国的民主,只能实行代议制、代表制。中国和西方国家现在实行的都是代议制、代表制。不过,中国的人民代表大会制不完全等同于西方国家的代议制,它更有利于人民对国家公权力的监督,实现权利对权力的制约。因为人大代表的产生不受党派和利益集团的制约,根据我国宪法第3条第2款的规定,它通过人民民主选举产生,对人民负责,受人民监督。人民代表机关则代表人民监督国家公权力的行使,它可以要求国家机关向其报告工作,向国家机关领导人提出询问或质询,可以罢免国家机关领导人。人民代表行使这些监督制约权力也不受党派和利益集团的制约。当然,在人民代表大会制度下,人民以权利制约权力并非毫无限制,各种法律上和事实上的制约还是存在的。这些制约有的是现时国情所必需的,有的是需要通过政治体制改革加以消除的。不管怎样,这些制约并不在总体上影响人民代表大会制度提供权利制约权力机制的优越性。

   中国宪制、法治注重权利制约权力,但也并不排除权力制约权力。这种权力制约最早表现在1982年《中华人民共和国宪法》中。其第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”这样的规定在1954年、1975年、1978年的我国宪法中都没有出现。之所以在1982年《中华人民共和国宪法》中出现,是因为中共十一届三中全会以后,党和国家吸取“文革”乃至“文革”前忽视国家机关(特别是司法机关)内部权力制约,导致冤假错案(特别是“文革”中各种冤假错案)频出的教训而确立的制度。

   1982年后,中国宪制和法治确立权力制约权力最重要和最明显的例子是1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》,该法明确规定司法权对行政权的监督制约。其第1条规定,人民法院通过审理行政案件,监督行政机关依法行使职权;第5条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。当时立法机关能作出这样的规定是非常不容易的,有人认为这是抄袭西方国家分权制约制度,是对人民代表大会制度违反和背离。然而,当时的立法机关坚决认为,这种权力制约是中国特色宪制和法治的必然要求,是防止行政权滥用,保护公民、法人和其他组织合法权益的有效制度。它虽然借鉴了西方国家分权制约制度的某些技术性因素,但它具有完全不同于西方国家三权分立制度的基本政治内核。在我国行政诉讼中,司法机关只审查行政机关行政行为的合法性,而不对人民代表机关的权力行使进行监督制约,不审查法律的合宪性。不仅如此,司法机关行使职权的行为还要接受人民代表机关的监督,人民法院和人民检察院必须向人民代表大会报告工作并接受人民代表大会的审议,人民代表大会有权罢免失职渎职的人民法院院长、人民检察院检察长。由此可见,我国宪制和法治中的权力制约权力机制是有一定限度的,既要防止国家权力滥用,又要保证国家权力行使的效率。

  

   五、中国依宪治国和法治政府建设特别强调正确处理国法与党规、硬法与软法的关系

  

   中共十八届四中全会将中国共产党党内法规确定为中国特色社会主义法治体系的组成部分,作为中国特色社会主义法治体系五大子体系之一。[20]党规与国法同时作为国家法治体系的组成部分,这是中国宪制与法治的重要特色,其根源于中国共产党对国家的全面领导地位和作为国家唯一执政党的执政地位(中国的民主党派均为参政党,接受中国共产党的领导)。党内法规虽然不是国家立法机关制定的硬法,但它属于规范国家治理行为的重要软法。[21]它在国家治理中有着特殊重要的地位和作用。之所以如此,其理论逻辑在于,中国共产党直接领导国家的政治、经济、文化等各项事业,我国的宪治和法治要求中国共产党对国家的领导必须依法(包括硬法和软法)进行,党必须在宪法和法律范围内活动。党依法执政,既要依照国家的宪法和法律,也必须依照党内法规。党的领导体系、党的执政权力结构、党的执政方式与党的组织、党的纪律、党内监督、责任机制等,是国家法律、法规所无法调整而必须由党内法规调整的。

宪制和法治有普适性的原则和要求,也有各国基于国情的特殊性的原则和要求。普适性原则要求对公权力进行规范,把权力关进制度的笼子。法治的中国特色要求,中国共产党应当依法执政、依规治党。中国共产党担负领导国家的职责,但其本身又不是国家机关的组成部分,因此不仅应通过国家法律,而且应通过党内法规,规范其权力行使。[22]在中国,推进国家治理体系和治理能力的现代化在很大程度上取决于执政党依法执政、科学执政和民主执政。怎么实现执政党依法执政、科学执政和民主执政呢?(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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