姜明安:中国依宪治国和法治政府建设的主要特色

选择字号:   本文共阅读 281 次 更新时间:2019-08-14 23:55:43

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姜明安 (进入专栏)  
保障公权力执掌者在行使公权力过程中不易腐、不能腐。因此,党要坚持文明执政、廉洁执政,就必须下决心实行宪制和法治,依靠宪制和法治反腐、通过宪制和法治根治腐败。

   其五,中国共产党有着执政六十多年正反两方面经验,尝过依宪执政、依法执政甜头,更吃过否定宪制、违反法治的苦头。历史经验告诫人们,党必须依靠宪制和法治执政,必须依靠宪制和法治领导。党的领导必须依靠宪制和法治,其根据和理由除了前述四项外,另有一项为我党所独有的、非常重要的根据和理由就是我党执政六十多年正反方面的经验:在中国共产党领导人民进行社会主义建设过程中比较重视宪制和法治,比较注重运用法律手段处理相关社会问题和调整社会关系的阶段,我们的事业就发展得比较顺利,党群关系就比较好,社会就比较安定且有活力;而在忽视宪制和法治、轻视宪制和法治,甚至践踏宪制和法治的历史阶段,我们的事业就停滞不前乃至倒退,党群关系就恶化,社会就出现乱象,人民的积极性创造性就受到窒息。例如,20世纪五十年代初期和中期,党比较重视宪制和法治,制定《共同纲领》《中华人民共和国宪法》和有关法律、法令,比较重视运用法律维护人民群众的权益。那个时期国家充满勃勃生机,国民经济迅速恢复并得到发展,人民与政府的关系极为良好。

   20世纪五十年代后期,党开始放弃宪制和法治的追求而走上“以阶级斗争为纲”的道路,导致国民经济遭遇严重困难。“文革”时期,宪制和法治被视为资产阶级专政的工具、方式予以批判、毁弃,结果使许许多多公民的生命财产遭受重大损失,教训极其惨重。改革开放以后,宪制和法制逐渐恢复,1999年法治入宪,之后,党和国家将依法治国确定为治国方略,取得了举世瞩目的成就。当然,这个时期也可以分为若干阶段,某些阶段对宪制和法治较重视,某些阶段对宪制和法治不够重视。即使在重视宪制和法治的阶段,也存在一些地方、一些部门违反宪制和法治、践踏宪制和法治、滥用权力、侵犯人权的现象。正是这些不同时期、不同阶段,不同地区、不同部门对宪制和法治的不同态度导致的不同治理效果,深刻说明和证实了宪制和法治对于党的领导,对于国家治理的必要性和重要性。

   考察中国共产党六十多年的执政史和领导史,完全可以得出这样的结论:党的执政必须依靠宪制和法治,党的领导必须依靠宪制和法治。

  

   二、中国依宪治国和法治政府建设突出以人民为中心

  

   宪法的重要功能是宣示和保障人民权利和自由。宪法是人民权利和自由的保障书。在宣示和保障人民权利和自由方面,我国宪制和西方国家宪政有重要区别,西方国家宪政只强调保障人民政治权利与自由,我国宪制既强调保障人民政治权利和自由,也强调保障人民社会经济权利。这一特色既体现于我国宪法的文本,又体现于我国依宪治国、依法治国的实践。

   我国现行宪法规定公民各项基本权利和自由共24项。这24项基本权利可分为四类:第一类是政治权利和自由,共5项,包括参与国家和社会管理权,平等权,选举与被选举权,言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权,批评、建议、申诉、控告、检举权;[8]第二类是人身、人格权与宗教信仰自由权利,共5项,包括人身自由权、人格尊严权、住宅不受侵犯权、通信自由和通信秘密权、宗教信仰自由权;[9]第三类是社会经济权利,共8项,包括私有财产权,劳动权,休息权,退休和社会保障权,社会保险和社会救济权,受教育权,进行科研、文艺创作和其他文化活动自由权,婚姻和家庭生活权;[10]第四类是对特定人保护的权利,共6项,特定人包括妇女、母亲、儿童、军烈属、残疾人、青少年、华侨等。[11]我国宪法规定,一切国家机关,都必须尊重和保障人权,尊重和保障宪法规定的公民各项基本权利和自由(既包括政治权利,也包括经济社会权利)。在中国,治国理政必须以人民为中心,以最大限度地实现人民的宪法权利,满足人民日益增长的美好生活需要为最终目标。

   改革开放四十年来,我国在贯彻实施宪法,保障人权,促进公民权利实现方面取得了前所未有的成绩和进步。

   首先,在立法方面,我国制定了一系列维护和保障公民权利的法律法规,如《行政诉讼法》《国家赔偿法》《物权法》《侵权责任法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《残疾人权益保障法》等,同时,我国也废除了一些违反宪法原则和精神,不利于公民人权保障和公民权利实现的法律法规,如《劳动教养条例》《收容遣送条例》《房屋拆迁条例》等。

   其次,在执法方面,我国推出了一系列为民、便民,有助于公民权利有效实现的改革措施,如行政审批制度的“放管服”改革、“最多跑一次”改革;市场准入的“负面清单”制度改革、民企国企平等对待的政策改革;行政处罚和行政强制制度的说明理由、听取申辩等正当法律程序改革等。

   最后,在司法方面,我国创建了“民告官”制度和国家赔偿制度,根据最高人民法院在第十二届人民代表大会期间历年的工作报告中反映的数据,全国每年受理“民告官”案件从最初的几千件增加到现在的几十万件,公民因国家机关和国家公职人员侵权而获得的赔偿金额由最初的几万元增长到现在的几亿元;另外,我国还建立和完善了冤假错案平反昭雪制度,近年来各级人民法院相继纠正了数十起重大刑事冤假错案,如聂树斌案、呼格吉勒图案、念斌案、张氏叔侄案,等等。

   至于国家对公民社会经济权利的保护,则不仅表现在立法、执法和司法诸方面,而且更多地表现在政策制定及其政府的具体施政过程中。国务院新闻办2018年发布的《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书专门列举了中国公民社会经济权利发展进步的主要成就。

   首先,消除贫困被作为中国政府保障人权的重中之重。四十年来,中国政府持续开展以农村扶贫开发为中心的减贫行动,在全国范围内开展有组织有计划的大规模开发式扶贫。中国共产党十八大以来,中共中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标,作出了一系列重大部署。中国共产党十九大提出坚决打赢脱贫攻坚战的战略目标。经过多年不懈奋斗,中国农村贫困人口显著减少,贫困发生率持续下降。据世界银行测算,按照人均每天支出1.9美元的国际贫困标准,过去40年中国共减少贫困人口8.5亿多人,对全球减贫贡献率超过70%。按中国当前的贫困标准,1978年至2017年,中国农村贫困人口由7.7亿人减少到3046万人,贫困发生率由97.5%下降到3.1%。

   其次,中国公民经济、社会权利保障水平持续提升。中国人均国民总收入由1978年的200美元提高到2017年的8690美元,超过中等偏上收入国家平均水平。中国城镇和农村居民人均可支配收入分别由1978年的343元和134元增长至2017年的36396元和13432元。2017年,全国居民人均消费支出18322元,扣除价格因素,比1978年实际增长18倍,年均增长7.8%。同时,中国政府把促进就业放在经济社会发展的优先位置。1978年至2017年,中国就业人员从40152万人增至77640万人,年均增长961万人,超过总人口增速。城镇新增就业方面,2003年建立统计制度以来,年均实现新增就业人数1178万人,城镇登记失业率长期处于低位。城镇单位在岗职工年平均工资从1978年的615元增长到2017年的76121元,扣除物价因素,年均增长7.7%。劳动者劳动报酬权、休息休假权、职业安全卫生保护权、女性劳动者特殊劳动保护权、参与企业民主管理权等各项权利均得到依法保障。

   再次,公民社会保障权的享有日益充分。中国建成了世界上规模最大、覆盖人口最多的社会保障体系。截至2018年6月,基本养老保险、失业保险、工伤保险参保人数分别达到9.25亿、1.91亿、2.3亿,包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险在内的基本医疗保险覆盖人口超过13亿;社会保障卡持卡人数达11.5亿人,覆盖全国82.81%人口。

   最后,公民受教育权和文化权的保障水平显著提升。2012年至2017年,全国教育经费总投入累计接近21万亿元。国民受教育程度大幅提升,15岁及以上人口平均受教育年限由1982年的5.3年提高到2017年的9.6年,劳动年龄人口平均受教育年限达10.5年。学前教育快速发展。2017年,全国幼儿园数量达25.5万所,比1978年增长55.5%。2017年,全国共有高校2913所,在校生规模达3779万人。在文化权保障方面,2017年,全国共有公共图书馆3166个,每万人拥有公共图书馆面积为109平方米,是1978年的12.1倍;公共图书馆共藏书9.7亿册,总流通人次7.45亿次;博物馆4721个,收藏文物3662.3万件(套),参观人次达9.7亿。截至2017年,全国已建成文化馆(站)44521个、村(社区)综合性文化服务中心340560个,广播、电视节目综合人口覆盖率分别达到99.81%和99.07%。[12]

  

   三、中国依宪治国和法治政府建设强调对公权力的控制和激励

  

   正确处理对公权力控制、制约与激励的关系也是中国特色依宪治国和法治的重要特色。中国特色的宪制和法治强调对公权力的控制、制约,把公权力关进制度的笼子里,防止其膨胀、腐败和滥用,同时,中国特色的宪制和法治强调对公权力的激励,促进其充分发挥治国理政、为民办事的积极作用。中国特色的宪制和法治既注重建立防止、避免公权力滥权和干坏事的机制,也注重建立鼓励、促使公权力依法作为和积极干好事的机制;其在反腐败、反滥权的同时注意防止社会形成促使公权力不干事、不作为的消极反向激励机制。

   西方国家早期的宪政理论宣扬“干事最少的政府是最好的政府”,将“有限政府”的理论推向极端。实践证明,这种理论是非常有害,并且非常不适应现代社会公共治理的现实需要。事实上,20世纪中期以后,西方国家也在逐步限制这种理论的适用范围甚至放弃这种理论。现在,我国全面推进依宪治国和依法治国,绝不能再引进这种极端的控权理论。习近平总书记在总结和论述我国改革开放40年九个“必须坚持”的经验中,其中第五个“必须坚持”强调正确处理市场和政府关系,既要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”,又要“更好发挥政府作用,激发各类市场主体活力”。[13]这就意味着,依宪治国下的公权力,既应该是“有限”的,又应该是“有为”的;依宪治国下的政府,既应该是“有限政府”,又应该是“有为政府”。

   当然,宪制与法治首先强调的是控权、限权。中国有着2000多年的封建传统,中华人民共和国建立以后,社会主义宪制和法治没有得到及时的、充分的发展,尤其是20世纪五十年代后期以后,由于“左”的思想路线和“以阶级斗争为纲”的治国理念的影响,尚未充分发展的法制也被严重破坏,以致导致“文革”的发生。因而,改革开放后中国毫无疑问应该将控权、限权放在极为重要的位置。邓小平同志说,过去我们党的重要教训是不重视法制对权力的控制,以至形成“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象”。“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[14]邓小平同志在这里讲的“制度”问题,实质就是宪制和法治问题,就是通过宪制、法治控制和限制权力的问题。

改革开放四十年来,国家通过宪法、法律和党内法规确立了一系列的控权、限权制度。例如,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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