李义虎:特朗普执政后美国对台政策调整的特点及原因

选择字号:   本文共阅读 253 次 更新时间:2019-08-13 23:14:04

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李义虎 (进入专栏)  

   特朗普上台前后,美国对台政策即已出现重大调整,其利用台湾问题牵制中国大陆民族复兴进程的意图愈益显露,打“台湾牌”成为更加频繁使用的重要工具。特别是特朗普执政已 2 年有余,这种调整更呈现出与以往不同的特点,即调整的动力和推手来自于两个方向,一是美国立法机关即国会,二是美国行政部门,其中尤以特朗普本人为甚。从某种意义上讲,国会和行政部门在涉台问题上存在着战略合流、策略配合及手法呼应,国会过去在涉台问题上比较主动地“挑事”,现在某些行政部门或其负责人则从被动的“消音灭火”角色变成前台炮手。这些情况将造成美国国内政治势力在涉台问题上新的政策态势,也将形成中美围绕涉台问题新的博弈景观。例如,特朗普涉台言论来回变脸,不惜碰触“一个中国”底线;美国国会接连出笼“与台湾交往法”、“国防授权法案”等涉台立法,要求对台军售正常化、评估美台军舰互访的可能性及提高美台互访层级 , 并还可能推动“台湾安全法”立法。这些正在打、准备打的“台湾牌”,将进一步推动美国对台政策的调整和变化,一旦“出格”势将影响到台海局势的走势,引致大陆方面的强势应对;特别是这些做法有可能与中美贸易战交织进行,更使得局势发展带有很明显的“复杂严峻”性质。

  

   一、美国对台政策调整的新特点

  

   第一,基本政策框架已从“三公报一法”转变为“三公报二法加六项保证”,该框架在今后特定条件下存在因失衡而偏离三公报的可能。中美关系的政治基础是两国签署的《上海公报》、《建交公报》和《八一七公报》,三公报体现了一个中国原则(美方称“一个中国政策”)。1979 年中美建交后,美国国会通过“与台湾关系法”并由总统签署生效,其成为美国以国内法形式干预中国台湾问题的一个重要工具。过去较长时期,美国对台政策建立在“三公报一法”基础上,在处理台海问题时美国具体的做法在“三公报”与“一法”间来回摆动,但大致能够维持重心在前。而从 10 多年来美台关系演变来看,美国对二者关系的处理是逐步从前者重于后者发展到二者间的平衡,用小布什、奥巴马政府的政策语言说是“彼此平衡”,用美国前国务卿蒂勒森的话是“整体平衡”。

   特朗普上台后,美国对台政策框架进一步发生倾斜,变为“三公报一法加‘六项保证’”。2016 年美国国会通过关于“六项保证”决议案,将里根政府对台“六项保证”从隐蔽化变到公开化文字化,强调作为“美台关系重要基石”,2017 年底国会将其写入“国防授权法”。在“一法”之后又加上“六项保证”,且强调“六项保证”与“一法”具有同样的重要性。应该说,这已经是很大的变动了。2018 年 1 月和 2 月国会两院又先后“无异议”通过“与台湾交往法”,并于 8 月通过“2019 财年国防授权法”。这些意味着:美国对台政策的基本框架已从历届政府奉行的“三公报一法”变为“三公报二法加六项保证”。如果说过去“三公报一法”的重心在前,那么这次“三公报二法加六项保证”则重心在后,以往的平衡发生较大倾斜,存在偏离三公报的倾向。虽然这些并不完全是特朗普所为,但其在去年3月亲自签署“与台湾交往法”使之生效,显露其对相关立法有拿来充分利用、为手上的“台湾牌”增添砝码之意。考虑到美国国会长期持有的对华强硬态度、特朗普的直露好斗性格及其国安团队的鹰派立场,美国对台政策框架的重心还有可能再度向后漂移。

   第二,美国对台政策调整在客观上垫高了其自身的法律基础,“一个中国政策”呈现空心化趋势。美国声称坚持“一个中国政策”,但其内涵与用语均与中国政府坚持的一个中国原则有重要不同,中国政府一中原则的三个内涵(“世界上只有一个中国,两岸同属一个中国,国家主权和领土完整不容分割”)非常明确,但美国“一中政策”却有含糊而又可自解的成分,解释权完全在美国自己。需要注意三点:一是在今后美国对台政策再次调整时,如果刻意强调“三公报二法加六项保证”中“二法加六项保证”的位阶更高,不仅造成其添筹加码,后重前轻,且势必冲击美国原来奉行的“一中政策”,远离该政策的本质立场。二是在中美关系敏感和紧张之际,美国可能对“一中政策”做出新的、不利于中国大陆的解释,装进私货。如在中美贸易战问题上,特朗普有可能再次利用“台湾牌”压制中国,做出偏向于台湾方面的举动,也有可能以碰触“一中”红线、重新解释“一中政策”进行另一种“极限施压”。又如,已出现美国行政部门在涉台问题上更多出手的迹象,一旦其行为越线,均可能与“一中政策”有关。三是在美国对台政策框架的重要变动中,后面的“二法加六项保证”法律化程度大幅提高。也就是说,前面的“三公报”属于政策范畴,是政府需要执行的;而后面的“二法加六项保证”属于立法范畴,是国会运用立法权力的产物。鉴于今后美国国会还有可能通过相关涉台立法,也鉴于美国固持国内法高于国际法、法律高于政策的法理思维,因此,国会通过较频繁的立法活动,将不断夯实、垫高美国对台政策的法律基础,从而既会导致立法权威大幅提高、法律运用机会增多、政策权威相对降低,又会造成相关法律直接对冲、蚕食原有对华政策内容的情形,特别是相关法律较之政策文件式的“三公报”更具所谓“效力”,其结果必然使“一中政策”空心化,呈现由实走虚的趋势。此外,美国也很有可能在“一中政策”上口吐莲花,但在实际行为上则距离自己承诺的“一中政策”越来越远;特朗普本人也有可能借助推特、记者会直接挑战“一中政策”,做“底线试水”。

   第三,美国对台湾问题的干预手段正在从主要是对台军售转向事涉中国国家主权的重大敏感问题。在美国通过相关涉台立法后,不排除出现美台官方交往层级提升、军舰停泊台湾等越线行为。例如按照“与台湾交往法”相关规定,将“允许美国政府所有层级的官员,包括内阁国家安全官员、普通官员及其他行政分支官员访问台湾并会见台湾同级官员”,亦“允许台湾高级别官员进入美国”,在“受尊敬的条件下”得会见美国对等官员等。如果美台“合意”寻求双方高官互访的“实质性突破”,势必对中国国家主权、一中原则形成直接挑战,迫使中国大陆不得不做出强烈反应。值得重视的是,在国会采用立法手段挺台、对华强硬、不惜突破“一中”红线的同时,美国行政部门在涉台问题上直接出手也不断增多,不仅抵触、甚至可能弃守其原来还坚持的“一中政策”。如 2018 年前几个月白宫曾公开反对中国大陆要求美国民航公司遵守一中,还曾传出国务院要求海军陆战队驻守“美国在台协会”(AIT)内湖新址等。虽然行政部门在涉台问题上尚多能保持谨慎,但已显露出其在单纯的对台军售之外,似乎更会在其他重要问题上出手生事。总之,大陆对美涉台斗争已从主要应对单纯的军售问题转向涉及国家主权、一中底线的多方面敏感问题,过去那种“国会主动—行政部门被动”的对华政策模式已渐打破,问题的复杂性远高于对台军售、助卿访台等。

   第四,美国打“台湾牌”的可能性上升,但台湾方面更可能被作为美与大陆进行多方面较量的筹码。美国近来频繁调整对台政策,引致某些岛内人士产生美国对华强硬、刻意挺台的误判,但其臆想成分过大。长期以来,他们的潜意识中存在着不切实际的“美国梦”,总以为在台湾受到大陆所谓“威胁”的时候,美国会施以援手;在发生台海冲突的终极对决时,美国还会出兵援助。也就是说,美国在“最后时刻”一定是台湾的“保护伞”。但是,了解国际政治的人、了解中美关系历史的人都会知道,美国从来都是只考虑自己的利益、尤其是核心利益,别人的事在对自己的利益没有太大增益价值时,是不会去管的,或者口头上说管、行动上退避。何况,美国要冒着与大陆发生正面直接军事冲突的危险,这实际上是美国最忌讳的事。台湾学者近期的一个分析就认为,“就特朗普现在对中国大陆、两岸及台湾的战略思考来说,其转型倒是一个极其简单的问题,因为他所有的思考,就只为特朗普所谓的‘美国国家利益’来服务。当拉拢中国大陆可以帮助特朗普所谓的‘美国国家利益’时,台湾对特朗普而言:是筹码效益用尽,甚至都可舍弃;但反过来说,当北京不愿因而迁就时,台北就因而受到特朗普及其团队的垂青,特别是台湾在两岸之间仍具筹码功能之时。”因此,台湾某些人士的“美国梦”,实际上是“美国迷梦”;在美国将台湾作为“牌”的时候,更是如此。

   人们应该清楚,一方面,美国对台政策框架的调整严重违背“一中政策”,其中确有以台制华、遏制大陆崛起的意图。但另一方面,美国对台政策的调整是极为现实主义的,是按照美国国家利益圈定其调整方向、内容和力度的;正因为如此,台湾问题会被美国更露骨地当做“牌”,既用于战略较量,也用于处理某些具体事态如解决贸易逆差、朝核问题。其实台湾问题对美国而言其重要性本来就排在经贸关系、朝核问题之后,更可能是拿来与大陆在其他问题上进行重大利益交换的筹码。美国有一个打“台湾牌”打到什么程度的问题,也有“台湾牌”与其他问题叫牌、换牌的问题;大陆则有一个如何应对的问题。

  

   二、美国对台政策框架调整的背景原因

  

   美国对台政策框架的调整是有多方面原因的,有近来国际关系深度调整、深刻变革的大背景,也有一些直接的、具体的事态性因素,还有应该特别指出的在国际思潮和政策领域的“现实主义回归(复归)现象”作祟的原因。

   第一,美国政府和战略界对华战略定位发生重大调整,战略定位含有敌视性竞争成分,战略选择从“接触加遏制”转向以遏制为主。从2017年底到2018年前几个月,美国接连发表《国家安全战略报告》、《国防战略报告》和《核态势评估报告》三个重磅报告,《国家安全战略报告》将大陆定位为“战略竞争对手”(Rival)和“修正主义国家”,《国防战略报告》将大陆定位为“敌手”(Adversary),甚至将大陆排在俄罗斯之前。值得注意的是,克林顿、小布什、奥巴马时期均无此定位,而特朗普政府则使用了明确的定性语言。这意味着,随着中国大陆崛起和强大,美对大陆战略定位和判断已发生重大变化,确认大陆为可能取代其霸主地位的主要对手和有能力重塑国际秩序的挑战者。这也意味着,美从一开始就没有接受过中国提出的“建立中美新型大国关系”的主张,包括奥巴马和特朗普前后两位总统。而且,无论是特朗普团队还是建制派,无论是共和党还是民主党,也无论是官方还是智库,在国内问题上可能存在重要分歧和矛盾,但在对华政策上则高度一致。虽然就总体而言,美国并不完全排斥与大陆合作,但其对大陆竞争压制的成分更大,防范与遏制成为政策基本面。这势必影响美国对台政策及其在台湾问题上的作为,其会更看重台湾问题牵制或遏制中国的战略价值,在关键时机打“台湾牌”,在长程时段反复打“台湾牌”。

   应该说,所谓“战略竞争对手”、“修正主义国家”,这些用词还是比较严重的。它们意味着美国、尤其是特朗普是从较长程的战略角度和国际秩序的根本意义上看待中美关系的。“战略竞争对手”是美国核心利益的威胁来源,“修正主义国家”实际上是“国际秩序的修正主义国家”,也就是对国际秩序的挑战者、倾覆者。美国都不会容忍这样大国的存在,势必采取多方面手段予以压制。2018 年3 月以来,美国挑起中美贸易摩擦,7 月 6 日正式发起对华贸易战便是一个起手的例子。

第二,特朗普的狂羁个性和交易式政治风格助推打“台湾牌”。中美矛盾有国际结构性原因,有美国国内政治原因,也有特朗普个人原因。从近两年以来若干前后矛盾的事例判断,特朗普绝非一个传统型、按常理出牌的政治家,而是一个集商人出身、选举黑马、政治素人、美国老炮儿等综合特点的人物。在涉台问题上,特朗普本人言行不羁、前后变脸,难以预测。若中美在其他问题上出现严重矛盾,特朗普有可能再次打出“台湾牌”向大陆施压,如其直挑“一中”底线,届时大陆将会面临背水一战、被迫摊牌的局面。(点击此处阅读下一页)

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