李义虎:特朗普执政后美国对台政策调整的特点及原因

选择字号:   本文共阅读 1002 次 更新时间:2019-08-13 23:14:04

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李义虎 (进入专栏)  

   对于特朗普这个人,很多学者有各种版本的说法。即使我们上面说他集中了商人出身、政治素人等特点,但这些也只是表面浮云,我更看重他是美国老炮儿的特点,这个特点可以更多触及到他的本质、内里。“北京老炮儿”的一个特点,或者用北京人的话讲,就是“认理儿”,也就是有理念而非无理念,其“认的一个理儿”就是说话算数,不能食言。不过,就像很多人认为的,特朗普好像“特没谱”、“特离谱”,有位年轻的经济学家还把“特朗普主义”(Trumpism)叫成“特离谱主义”,并且起了个英文名字是“Tempism”;但是,我肯定地认为,特朗普实际上是“特有谱”,而不是“特没谱”或“特离谱”,他搞的阳谋多于阴谋,因为他现在所做的事情大部分在其竞选纲领里都有,他上台后的“选举诺言”兑现率高达 70% 以上,是世界范围内“诺言兑现率”最高的政治人物。因此,要研究特朗普这个人,要看他的竞选主张,看他早些时候写的两本书(2011 年、2016 年),要看纳瓦罗的《致命中国》,要看莱特希泽的“广场协议”,也要看班农的书,包括班农对十九大解读的“东京讲话”等等。特朗普是美国式老炮儿,实际上是“特有谱”,他是让你“特没谱”。如果说特朗普当选是个黑天鹅事件,那么他上台后所作所为实际上是灰犀牛,即:他是有确定性的,而非人们所认为的他是不确定性的化身,只不过他的那种确定性带有很强的非理性成分。换言之,确定性、非理性乃至“混不吝”是特朗普这只“灰犀牛”的独有特点。在台湾问题上,他就充分表现出了这些特点,虽然有些时候有点“戏剧性”。

   第三,特朗普改组国安团队后,美国决策班子变为以强硬闻名的鹰派人物为主,温和的、建制派背景的成员则多退出,决策导向和决策方式均有很大改变。2018 年 3 月和 4 月,特朗普较大幅度改组国安团队,包括蓬佩奥、博尔顿分别出任国务卿、国家安全顾问等关键要职,加上力主打贸易战的贸易代表莱特希泽、白宫贸易顾问纳瓦罗等鹰派共同组成新的决策圈,对华决策氛围趋于强硬,在遏制中国的政策上形成高度共识。在贸易战方面,要重视纳瓦罗、莱特希泽的作用,在安全问题领域,蓬佩奥、博尔顿则在扮演重要角色。此外,也不可忽略有“国师”之名的班农。最近,特朗普提名退役准将史迪威为负责亚太事务的助理国务卿,这是一位被认为“非同寻常的鹰派”人物,与博尔顿颇多相似之处,对华政策持强硬立场,且笃信“战争哲学”。由他取代对华温和的董云裳,不仅有较强的象征意义,也更有护盘对华强硬政策与做法的实质蕴含。

   第四,在国内政治中,美国国会在对华政策方面一直表现得较白宫和国务院方面更为强硬,包括在涉台问题上有更多挺台举动。近年来,这种强硬立场和态度更趋于极端,成为美国对台政策框架做出重大调整的始作俑者和最强发力者。美国国会向被认为是遏华反华的“大本营”,国会内部有不少台湾方面的“铁杆支持者”。据统计,美国国会已通过 70 多项涉华法案。其中,“与台湾交往法”、“国防授权法案”等更是国会积极推动的重点法案,个别国会议员甚至提出了极为过分的主张,如与台湾“建交”等。2018 年 11 月 7 日美国国会参众两院中期选举,共和党在参议院仍占据优势,民主党则在众议院取得多数。选举结果在相当程度上反映了美国国内政治极化现象的滥觞,也反映国会与政府制衡关系的复杂化。对华一贯持强硬立场的佩洛西成为众议长,有 3 位台裔候选人当选众议员。在对台政策方面,国会方面如何作为,也是必须关注的重点所在;而特朗普政府如何呼应国会挺台动作、借势插手台海局势值得关注。

   第五,在遇有“国际大变局”之际,有一个新近的现象,即在国际思潮和政策领域涌现出了“现实主义回归(复归)的现象”,这也成为特朗普对台政策调整的重要背景。近年来,新自由主义退潮,现实主义思潮在世界范围内躁动,特朗普上台后所推行的政策和所采取的行动更进一步助长了这种趋势。特朗普本人一直拜里根为师,崇尚里根的“以实力求和平”信条,上台后其外交政策和外交风格被认为具有进攻性现实主义色彩,对新自由主义为基础的国际秩序持有蔑视不屑的态度;而其对华政策尤其强调“以结果为导向”,且美国推出的三个报告中对华定位均明显内嵌于现实主义的政治逻辑。前不久,特朗普到联合国讲话,其中特别用到“有原则的现实主义”这样的显著说法,副总统彭斯的讲话以及蓬佩奥、博尔顿等人在南海、台海问题上的言论,均可见到现实主义刀刀见骨。这种在国际思潮和政策领域不断作祟的现实主义,与近些年来在国际社会蔓延的民粹主义、极端民族主义、反全球化思潮、反建制思潮等遥相呼应,相互催化,不仅对国际理论思潮、社会思潮浸透颇深,对相关国家的政策制定与执行也有不容忽视的影响,已经成为国际社会不得不重视的现实景观。对于特朗普的决策风格而言,其外交政策所带有的进攻性现实主义背景,还极易使其个人特质与国际结构性原因勾联互动,促生某种不合常理的、叠加式的“马太效应”;而此效应聚焦到台海局势,便很可能助长其打“台湾牌”,短期内搅动现有常态,长期来说是要制造更大麻烦牵制、遏制中国大陆的发展和崛起。毋宁说,特朗普对台政策的重要调整和某些时候表现出的乖张行为,映衬在上述国际思潮气候变化的背景之下,也与之息息相关。

  

   三、大陆方面的应对之策

  

   新近的国际大气候、美国等国家国内政治的变化,增添了台湾问题外部环境的复杂严峻性,今后中美在涉台问题上更多是底线对垒,也会不乏与其他问题“换牌”的战术较量,大陆如何应对将面临新的重大考验。盱衡时局,大陆宜对美以采取“预防性外交”为主为先,以建立事态发生时应急处理机制为跟进措施,冀望达成综合联动之效果。同时,在涉台问题上需要较快地调整对美国政策的预期。

   第一,严防美国对台政策框架进一步滑向“三公报三法”,重在防止“台湾安全法”立法。美国国会中的反华挺台势力仍在酝酿推动“台湾安全法”,美国国会参议院外交委员会亚太小组主席贾德纳与参议员柯顿已于 2017 年 7 月共同提出了该法案,希望在国会通过,并送请总统签署成为法律。值得注意的是,“台湾安全法”的内容更为敏感,其要求提升美台军事、外事官员交流层级,邀请台湾军队参与 2018 年环太平洋联合军演,重建美台年度军售对话以确保军售的常态化,规定美台军舰互访停靠,以及表达美国对台湾GDP3%用于“国防预算”的支持。由于此法的立意在于弥补“国防授权法”不具拘束力的不足,并可能整合已通过的几个“法案”内容以坐实其执行效力;因此,一旦被通过势必造成“三法”凌驾于“三公报”的局面,将给中美关系带来重大冲击,甚至会严重动摇中美建交的基础。这就要求大陆方面未雨绸缪,早做准备,超前阻止。鉴于目前国会尚无条件进入立法程序,但今后(时间不会太长)国会肯定力推,大陆应充分利用时间,向美国政府、国会及决策圈晓以利害,将“台湾安全法”视为中美关系重大障碍,如推动其立法可能导致中美关系倒退。

   第二,应警惕和阻止美国行政部门执行“与台湾交往法”。立法具有不可逆的特点,但执行的掌控、拿捏则有一定的“自由裁量度”。“与台湾交往法”虽不具有法律拘束力,但后坐力却很大,为特朗普打“台湾牌”提供了随时可用的现成工具。大陆应充分利用美国国会与政府、立法与执行之间的制衡矛盾,采取“预防式外交”向其行政部门发出警告。2018 年 8 月,蔡英文出访中美洲的巴拉圭和伯利兹在美国过境,今后蔡英文出访中美洲,仍然存在过境美国的问题。如果美国国内反华挺台势力认为有必要借用“与台湾交往法”施压中国,就有极大可能挂钩该法借机提高蔡的过境待遇,制造敏感事件,以扭曲中美在涉台问题上的态势,并向岛内“台独”势力发出错误信号。大陆应在事前做好工作,尽量降低其过境待遇和影响。同时,大陆对“与台湾交往法”的态度和反制力道,可能影响到“台湾安全法”最终是否得以出笼。

   第三,坚守底线,调整预期。特朗普当选是一个典型的“黑天鹅事件”,但如前所说,他上台后却一直是个“灰犀牛”,给别人带来的不确定性中实际上蕴含着某种确定性;加之,美国国内政治呈现较强的“极化”特征及中期选举后“分裂国会”的政治生态,使中美在涉台问题上的较量带有更多“测不准”的成分。因之,既要坚守底线,又要调整政策预期和行为预期。一方面,坚守一个中国原则立场,向美国发出这是中国政府退无可退的最后底线的强烈信号,特别强调这是国家核心利益和宪法要求。从某种意义上讲,这样做有两种情形:一是这既需要中国大陆单方面定立红线,更需要以更正式的双边形式载明,特别是双方共同申明中美间三公报的重要性。最好是在必要时借助元首外交、2+2 机制等双边形式,明确表述一中原则的内涵。但这是在中美关系比较好的时候可以去做的,在当下中美关系紧张之时可能性极低。二是在美国开始有越线行为时有力表达“最后底线”不可逾越,进行必要的警示和敲打,不惜发出中方必然做出对抗性反应的政策信号。特别需要向美方讲清楚一中原则是中美建交的基础,也是发展双边关系、保持大局的必须。另一方面,在坚守底线立场的同时,鉴于特朗普和美国方面在对华政策、涉台问题上显示出的“灰犀牛”特点,鉴于美国国内政治的复杂化,应该调整对美国政策变化的预期,这种调整固然是对美方不再抱有过高的期望值,预期放低,处变不惊,以保证有理有利有节的斗争态势和节奏,争取虽次优却始终能保持战略定力与战略稳健的效果。当然,既然是调整,也要根据形势变化而动态地跟进。从技术性、事态性的角度看,还要警惕特朗普再次在一中问题上玩“推特”,要有应对预案。

   第四,警惕特朗普在台湾问题与贸易摩擦加剧之间的换牌、叫牌等招数。目前中美贸易摩擦基本走势、整体过程还很难预估,双方的政策调整、政策对话及其效果亦在未定之天。基于特朗普有“有谱”的一面,又有商人惯用交易手法的一面,因此不排除他将台湾问题与贸易问题勾连起来,在相互之间变换招术,借力使力,大肆出牌、叫牌、换牌,不让对方摸底,自己却运用自如。关于美国开打贸易战以及半岛问题破冰和美国打“台湾牌”之间是否存在联系?有学者认为,美国打“台湾牌”的时机有可能和贸易战、朝鲜问题有联系,但是如果要证明这一点,需要有比较扎实的证据。“但是跳脱这个层面,台湾牌对美国来说是迟早会用的,因为矛盾就摆在那里。这些矛盾决定了美国的政策,这是一个长期的事情。”此一观点值得重视。由是观之,务必警惕特朗普和美国政府在台湾问题与贸易战之间的换牌、叫牌招数,采取必要的、有效的防范措施。

   第五,警惕蔡英文当局借助执政机会推行“渐进式台独”,警惕岛内“台独”势力借助内外大小气候的变化推动“激进式台独”,警惕这两股逆流合流引发新的台海危机。在美国对台政策调整的情况下,加之中美贸易摩擦正酣和岛内接连举行“九合一选举”及大位选举,岛内“台独”势力一定会产生新的不切实际的幻想,激活所谓的“美国梦”和“台独梦”,由此搞出一些“公投”、“正名”之类的“激进式台独”举动,给台海局势和两岸关系投入不确定的、甚至是动荡的因素。因此,大陆方面需要采取实际步骤和行动,打掉蔡英文当局和岛内“台独”势力的“台独”幻想和挟洋自重的心理,压缩“台独”想象空间和活动空间。这既包括采取政治措施、经济措施,也包括诉诸法律措施和军事措施;既包括对台湾当局施加更大压力,也包括推出更多的争取民心的惠台措施,特别是加大力度真正落实 31 条惠台措施和各地的具体惠台措施。虽然这可能会牵扯大陆更多精力、时间,但在维护国家主权和领土完整的原则问题上,在推进两岸关系和平发展的大局上,大陆的上述措施乃是必要之举。

   李义虎:北京大学台湾研究院院长、教授。

   文章来源:《台湾研究》 2019 年第 2 期

  

  

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本文责编:陈冬冬
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