杜鹏:改革开放40年我国老龄化的社会治理——成就、问题与现代化路径

选择字号:   本文共阅读 938 次 更新时间:2019-08-13 07:56:18

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杜鹏  
有的属于正处级机构,有的属于独立设置机构,有的只是某个行政职能部门的内设机构,人员配备也迥异。再到地市级和区县级,老龄工作体制更是杂乱无章,加上老龄办的具体工作并没有相关法规直接授权,其治理能力之弱可想而知。再看治理最末端的社区,它本身并无行政权力,但被分配了包括涉老事务在内的众多事务,“上面千头线、下面一根针”导致社区往往不堪重负,治理能力自然很难保证。

   从城乡治理来看,虽然我国经济体制改革最先发生在农村,但由于当时农村集体经济并未衰退,农村传统养老模式生命力依然较强,所以最先遭遇老龄化治理挑战的则是城市地区,比如老弱病残干部的安置、退休退职、老干部离职休养等。由于城市地区调动资源的能力相对较强,因此涉老管理体制发展较快也较为完善。随着农村集体经济衰退、家庭养老功能弱化和频繁的“乡——城”人口流动,相对滞后的农村老龄问题才日益凸显。由于传统的乡贤治理文化未能与时俱进,加上农村老人赖以生存的土地和户籍制度又发生了深刻变化,单纯依靠农村自身的力量很难建立起完备的老龄化治理体系,亟需在各级政府的支持下予以保障。比如充分调动农村民主自治组织的积极性,探索适合本地本村的养老模式,必要时可以政府购买服务的形式购买老龄工作岗位以迅速形成治理核心,确保农村老龄工作的顺利开展。

   老龄化治理的区域差异则是由于人口老龄化程度和经济发展水平不同而导致的,比如甘肃、新疆等西部地区与北京、上海、江苏等东部地区的老龄化治理差异明显,如何发挥后发优势避免治理困境值得思考。

   (三) 老龄政策体系定位模糊、政策过程的完备性不足,导致政策的执行效力还比较低

   政策是由老龄化认知转变而来的用于规范和引导社会行为的一种准则。由政策科学可知对于公共问题的认知是政策的基础,因为40年来我国对于老龄问题的认知经历了几次转变,导致老龄政策的定位从最初的老年人政策发展到协调公共利益的一种社会政策或福利政策,再到关涉经济社会发展多个方面的一种综合性政策,近年来学者又提出了应从前瞻、综合和动态的角度来构建老龄政策体系。这种政策定位的不确定性导致政策出台非常混乱,似乎任何一个部门都可以出台老龄政策,而不需要考虑其他部门的政策情况。

   以老年照护政策为例,发改委、民政部、卫计委(现已改为卫健委)、人保部、商务部等都出台过相关促进政策,涉及补贴、服务、不同人群等诸多内容,再加上中国“行政矩阵制”的治理结构,到基层往往不知道该如何执行,长此以往,轻则导致政策执行违背初衷,重则导致政策“名存实亡”。

   除老龄政策的科学定位之外,一个完整的政策过程还包括政策制定、政策执行、政策评估和政策终结四个阶段。显然过去几十年我国老龄政策的重心一直在于政策制定,近年来才开始关注政策执行的问题,有关政策评估和政策终结几乎处于选择性忽视的状态。关于政策制定,由于我国老龄化速度较快,老龄政策历史欠账太多,因此从改革开放特别是进入老龄化社会以来,我国的老龄政策制定就进入了井喷阶段,其出台速度之快、内容之广世所罕见,仅“十三五”期间就出台了300余项涉老政策。

   然而,一项政策的出台需要严格的顶层设计、反复论证(如成本-效益分析)甚至是试运行,但是我国很多老龄政策的出台并没有完全遵守政策科学的规律性,这从政策中关于养老院定位在十年间发生了两次转变可以窥豹一斑。这种相对随意的政策制定过程不免会产生老龄政策重叠、无序和碎片化现象,进而降低政策的渗透性,使得基层和社会大众难以“消化”。政策评估是政策体系不断完善的必要过程,政策终结则是政策退出公共影响的过程。由于我国老龄政策对于评估和终结过程关注不够,导致新老政策并存、无效政策“噪音”严重,影响了政策执行效力,进而降低了老龄化治理效率。

   综上,从制度主义国家治理的角度来看,制度的形成本来是用于规范行为的,但当制度之间出现矛盾或者失效时,其规范行为的功能就会不复存在或者效力大打折扣,难以顺利过渡到行动主义国家治理的阶段,这在涉老制度体系建设中亟需我们深刻反思的。

   (四) 体制机制的壁垒问题严重,全域部门协同共治局面尚未形成

   关于一项事务的理想治理是先进行顶层设计,而后根据顶层设计进行体制机制创设,然而这在治理实践中往往是不可能的,老龄化治理通常需要嵌入到现行体制机制当中,如此一来,壁垒的问题就难以避免了。

   首先,逻辑上一体的事务常常被分配到两个或多个部门,不仅增加了政策执行的粘性(stickiness),而且也造成了诸多阻碍。以医养结合为例,规律显示医疗和养老均是实现健康老龄化的重要方面,但由于我国医疗和养老分属于两类不同的部门,体制机制之间的多重博弈导致了两类保险无法贯通、护理服务发展天壤之别、两类服务无法顺利转介等。虽然自2013年我国开始加快推进医养融合,但仍面临诸多治理困境。再以老年人管理为例,原则上当个体步入60岁其在国家治理意义上就是相同的,但由于我国管理体制机制壁垒,不同的老年人常常归口于不同管理单位。比如农村及大部分老年人归民政部门管理,一般企业退休人员归劳动与社会保障部门管理,公务员及一部分企事业单位的老年人归组织部门管理,还有一部分离退休军人归军队管理等,这就不可避免地造成了治理上的诸多障碍。类似问题还存在于老年教育、老年人社会参与、老年人力资源开发、残疾老年人保障等诸多领域。

   其次,理论上完整的事务因体制机制壁垒出现了管理真空,给治理带来很大挑战。一方面,老龄化治理关乎整个社会的可持续发展,需要加快构建积极的发展型公共政策体系,而非仅仅是老龄政策。目前诸如家庭发展支持政策、包容性的社会发展政策、贯通当前与未来的社会制度建构等都还没有出台,有的甚至尚未进入议事日程,诸如老年工作者的工伤保险、犯罪人员养老保险、离退休军人养老保险等也都没有明确说法。另一方面,由于我国老龄化治理的顶层设计尚未成熟,还存在很多治理空白区域,比如在老龄化社会的政治治理方面,我国有关老年政治(特别是社会主义国家老年政治问题的规律性)的研究尚未起步,诸如此类的空白领域还有很多。

   总的来看,虽然国家关于老龄化治理的顶层设计已现雏形,但是全域协同共治的局面尚未形成。

   (五) 重投入轻绩效的治理倾向还比较明显,决策的科学化水平有待提高

   治理绩效是评估治理能力的核心指标之一,也是发现治理症结、防止治理失灵并实现国家善治(good governance)的重要手段。然而,过去几十年我国应对老龄化的重心似乎在于“迈开步子”解决现实问题,各方都急于加大投入,而缺乏对治理绩效的评估。最典型的是星光老年之家的探索,国家大张旗鼓地投入大量资金,最后却不了了之。而且正是由于缺乏绩效评估,导致这种低效的治理方式一再重复,比如地方政府“拍脑袋”批量建设大型养老院、“运动式”地建设农村幸福互助院、不考虑需求盲目地推进社会养老服务等,结果往往是投入与产出严重失调、养老乱象丛生。绩效意识薄弱必然会导致决策的科学化水平较低,甚至滋生寻租和共谋行为。例如政府对于养老机构的土地优惠政策有时竟会成为某些企业获利的重要渠道,不仅无法惠及老年人,还严重损坏了政府的公信力。不可否认,有的项目虽然增设了绩效评估环节,特别是试点推进的养老项目、财政关于养老投入的绩效考核等,但也存在着一些问题。很多时候评估者与决策者相互不独立,甚至是同一主体,导致绩效评估的形式化倾向严重。而且,绩效评估通常只是针对项目本身,忽视了对治理经验的总结与归纳,可复制或可推广性仍然不得而知。总之,如果说在经济高速发展和老龄化的初始阶段,尚且允许一定程度的试错性治理,那么在未来经济新常态和老龄化近乎翻倍增长的情况下,试错性的治理则是要不得的,这就迫切需要我们关注治理绩效,提高决策的科学化水平。

   另外,涉老风险的治理能力还比较弱,难以适应未来老龄化的深度发展,比如涉老事件经常会成为舆论的暴风眼而无能为力,有关灾害救助与老年人的探讨仍然停留在学术探讨阶段,依法治理的局面仍然还有很长的路要走,等等。

   总的来说,政府和学界关于老龄化社会治理的理论思考还比较匮乏,作为治理主体的国家、政府、社会、市场和个人都在向前奔跑,但究竟跑向哪个目标还需要进一步明确,这也是我们需要对老龄化社会治理现代化的规律性进行研究的必要性所在。

  

   四、新时代老龄化社会治理现代化的实现路径

  

   改革开放40年的老龄化社会治理是由经济社会发展和人口老龄化的阶段性决定的。当前中国已进入新时代,社会主要矛盾的转变也使得老龄化治理的主要矛盾转向了老年人日益增长的美好生活需要和老龄事业发展不平衡不充分的矛盾,同时现代化强国建设也对老龄化社会治理提出了更高要求。在反思过去40年治理经验的基础上,结合未来我国人口老龄化发展趋势和国家治理转向特征,本文尝试提出新时代我国老龄化社会治理现代化的实现路径。

   (一) 全面加强社会对老龄化的科学认知

   加强人口老龄化的国情教育,利用多种渠道将学界对于人口老龄化、老年人和老龄化社会的科学认知传递给社会大众,努力打造不焦不躁、从容沉着的社会氛围,为国家蹄疾步稳地应对老龄化奠定社会基础。切实将老年人视作现代化强国建设的重要资源,在各行各业实施年龄管理(Age Management)策略,理顺老年人力资源开发的体制机制,构建老年人力资源库,努力建成“终身积累、持续开发”的老年人力资源开发新格局。充分吸收国内外治理经验,加快研究老龄社会、超老龄社会治理的规律性,构建我国老龄化治理现代化的指标体系。

   (二) 尽快明晰国家和政府职责,加强社会和民主自治

   在掌握老龄化治理规律的基础上,尽快明晰国家和政府的职责,重点防止政府对非公共性领域的过多干预。将老龄化治理与法治治理、经济治理、社会治理、政府治理、社区治理、乡村治理、公共安全治理和全球治理等进行全面融合,尽快形成老龄化治理现代化的国家布局。强化政府兜底保障和监督职责,逐步将治权下移,充分激发基层民主自治,补齐“自下而上”老龄化治理短板。切忌盲目打造统一化的治理模式,要在总结优秀案例的基础上因地制宜,找到适合本土本地的养老模式。

   (三) 提升法治化能力,逐步推进治理重心由制度构建向行动效率转变

   全面了解《老年人权益保障法》的落实情况,尽快完善法律落实的配套政策;进一步完善涉老法律制度建设(如老年照护法律、老年人就业法制法规等),加强政府相关部门涉老法治化能力建设。尽快着手理顺涉老政策与法规,减弱因政策重复、无序和碎片化对于老龄化治理的消极影响。注重老龄化治理的行动效率,在完善相关制度建设的同时,充分利用现代化的科技发展成果,逐步推进治理重心由制度构建向行动效率转变,跟上国家治理发展的步伐。

   (四) 关注老龄化社会治理成本控制,努力提高决策的科学化水平

   进一步掌握老龄化治理成本产生的体制机制,确立政府关于老龄化治理的成本理念,优化政府治理的成本结构,改革创新涉老财政、税收和人事制度,着力调整老龄化治理的利益关系。建立涉老项目绩效和责任机制,加强第三方评估,切实将成本控制理念融入老龄化治理实践。进一步完善涉老项目智库和可行性评估标准,在老龄化治理领域全面落实《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》(2018),必要时引入政策模拟和大数据分析技术,努力提高决策的科学化水平。

   (五) 全面强化协同共治网络,以绩效评估为手段促进深化改革

   掌握阻碍老龄化协同共治的根本原因,深入剖析各方主体之间隐含的多重复杂博弈行为,着力理顺各方主体之间的利益诉求和动力机制,为全面协同共治打通渠道。推进政府绩效管理,加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、评估方法,将绩效考核作为评判和促进协同共治效果的手段,倒逼各部门进行深化改革,变被动合作为主动协同。

   (六) 扩大治理视域,搭建区域性和全球性老龄化治理平台

   伴随着大批发展中国家步入老龄化社会,人口老龄化已成为一种全球性趋势,老龄化治理也需要在全球视域下予以审视。国家与地区之间的老龄化治理将更加复杂,需要综合分析政治、经济、文化和社会等多种因素。近年来,学界已就东亚各国、东南亚地区、亚太地区、金砖国家等的老龄化应对开展过多次学术交流,应尽快将交流成果上升为治理方案,必要时搭建区域性和全球性治理平台。

   改革开放40年我国的老龄化社会治理走过了初级阶段,未来30年将是真正考验我们老龄化社会治理能力的最重要时期。因此应加快研究老龄化治理现代化的规律性,为未来30年的老龄化治理指明方向,也为更长时间内的常规性老龄化治理奠定良好的基础,切实为积极应对人口老龄化做出治理方面的贡献。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《北京行政学院学报》2018年第6期

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