杜鹏:改革开放40年我国老龄化的社会治理——成就、问题与现代化路径

选择字号:   本文共阅读 934 次 更新时间:2019-08-13 07:56:18

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杜鹏  
例如1979年“全国城市救济福利工作会议”明确了养老机构的福利属性,政府开始成为更多老人养老的第二个重要主体。

   20世纪80、90年代,随着国际上“社会福利社会办”的影响,我国在1989年召开了全国社会福利事业单位深化改革工作座谈会,鼓励国家和社会力量相结合兴办养老福利事业,至此社会力量开始在养老活动中扮演重要角色。由1996年《老年人权益保障法》和2010年《社会养老服务体系建设规划(2010-2015)》等文件也可看到老龄化治理已经由单一主体向家庭、政府、社会、老人自身等多元主体转变。可以说,改革开放40年是实现老龄化社会治理主体由传统向现代转变的决定性阶段。

   法规制度和政策同属于老龄化社会治理的规范体系,是制度主义国家治理的重要内容。据不完全统计,改革开放以来我国出台的涉老文件多达1000余项,多个部委参与其中。经过萌芽期之后,老龄化社会治理的规范体系在改革开放特别是1982年之后进入了加速发展期,《老年人权益保障法》(1996年)、《关于加强老龄工作的决定》(1999年)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》(2005年)、《社会养老服务体系建设规划(2010-2015)》等都产生了里程碑式的影响。党的十八大以来更是加快了统筹决策部署的步伐,老龄化社会治理法治化进程取得了前所未有的重大进展,老龄公共政策体系不断成熟,养老与医疗保障实现跨越式发展,老龄政策性红利不断释放等,都标志着我国老龄化社会治理取得了全方位和开创性的重大成就。

   老龄化治理的行动体系不断成熟且行动效率实现飞跃式发展。在老年人工作管理体制基础上,我国1982年成立了社会团体性质的“中国老龄问题全国委员会”,从社会福利事业的视角开展并推进老龄工作;1995年更名为“中国老龄协会”,属于由民政部代管的国务院副部级事业单位;1999年成立“全国老龄工作委员会”,定位是国务院主管全国老龄工作的议事协调机构,办公室仍由民政部代管;2018年全国老龄工作委员会日常工作转由新组建的国家卫生健康委员会承担,中国老龄协会亦由其代管。可见在国家层面,我国老龄工作部门的规格不断提高,重要性日益凸显。

   同时,在2006年《关于加强基层老龄工作的意见》和2011年《中国老龄事业发展“十二五”规划》等的指导下,我国乡镇(街道)、村(居)委会等基层老龄工作体制和老年群众自治组织也得到了同步发展。而且,得益于信息科技的发展,我国老龄化治理中诸如老年人信息化管理、养老保险异地领缴、医养结合转诊、智慧健康养老、多部门协同工作等的行动效率也在不断提高。通过梳理不难发现,很多时候我国老龄化社会治理的行动体系是受到制度执行的倒逼而进行改革的,未来如何打造更加高效的行动体系至关重要,需要超前部署。

   (三) 治理能力在法治化的护航下不断提升,基本实现了由被动应付向积极应对转变

   从治理的规律性加以审视,改革开放40年我国老龄化社会治理的重心在于科学认知老龄化、搭建治理体系,对于治理能力的关注并不充分。尽管如此,我们还是在治理能力上取得了许多成就。

   一是法治化能力获得了历史性进展。1996年首部《老年人权益保障法》极大地推动了老龄化治理的法治化进程,其影响堪比1961年日本的《老人福祉法》和1965年美国的《老年人法》。2009年、2012年和2015年我国又适时对《老年人权益保障法》进行了修正或修订,为保障依法治理奠定了重要基础,同时也为我国老年立法开启了良好的开端,后续《上海市老年人权益保障条例》《北京居家养老条例》《天津市养老服务促进条例》等的颁布无不受其影响。

   二是政府、社会、家庭、社区等多元主体参与老龄化问题治理的积极性和能力都有了提高。政府在城乡、区域和不同群体之间的资源配置和平衡上发挥了较大作用,其监督职责也在不断增强;企业、社会组织参与老龄化治理的积极性以及参与水平都得到了空前发展;虽然家庭养老因现代化发展不再像传统社会那样不可替代,但在多方努力之下其履职能力也在不断加固与重塑;老年人本身和老年组织也成为老龄化治理的重要力量,发挥着自我管理、自我教育、自我服务的积极作用。

   三是多元主体的协同共治能力取得了一定进展,主要体现在纵横双向协同治理。从横向协同来看,一方面体现在政策发布主体由单一部门向多部门联合发布转变;另一方面体现在跨部门协同治理不断加强。以医养结合为例,国家通过合署办公、利益绑定和部门合并等方式推进医养部门的协同共治[21]。从纵向协同来看,一方面体现在中央政府和地方政府的财政支持和职责分担上,比如养老金的统筹范围不断扩大;另一方面体现在科层制的治理职责分担上,比如北京市的“三边四级”养老服务体系。

   四是具备了一定的风险应对能力。尽管我国对老龄化风险的预判能力还不足,但对于涉老风险的处置能力因为国家应急管理体系的整体完善而不断提高,例如养老院火灾的处置、灾害中老年人救援的安排等。另外,涉老科学决策能力也随着国家决策机制不断完善、多次高规格的战略性研究和多项全国性老年调查的开展而明显提高。

   总的来看,法治化为我国老龄化社会治理能力提供了重要保障,最初的被动应对已经向通过预判、评估和超前部署等积极应对转变。

   (四) 治理成本在不断试错过程中逐渐降低,为形成高效的中国治理方案积累了宝贵经验

   40年来,我国在老龄化问题治理当中付出了诸多成本,比较典型的有以下三种。一是转型成本。除却为增添涉老办公人员、出台并执行老龄政策、应对更多涉老公共事件等常规成本外,还有为推进养老方式由传统向现代转型所付出的那些成本,比如补偿因传统孝道衰微、新孝道未建立[23]而付出的养老失序治理成本,补偿因现代化和快速城镇化(如家庭小型化、人口流动、土地流转等)导致的家庭养老能力弱化而付出的治理成本,推进非缴费型退休金向缴费型养老保险转型所付出的治理成本等。

   二是试错成本。“摸着石头过河”的治理方针和“未备而老”的老龄化挑战,使得我国在治理老龄化问题时往往先行动再总结,这就不可避免地要付出试错成本。例如,在老年人究竟靠什么养老的问题上,由最初的靠家庭“急剧”转向了靠福利,出现了很多公办养老机构,政府“包揽”的养老福利日渐增多。然而后来又认知到福利养老并不适合中国,于是又转向了通过夯实家庭养老能力来实现养老。这一“依靠家庭——去家庭化——家庭基础地位”的转变过程使我们付出了巨大的代价。另外,在现代化养老模式探索过程中我们也付出了很大代价,例如养老院定位由“补充”到“支撑”又回归“补充”的曲折历程、星光老年之家探索失败、农村互助幸福院遭遇发展瓶颈等,都付出了高昂的试错成本。

   三是沉没成本,主要是指为应对老龄化不得不付出但又难以获得收益的成本,比如荒废的诸如健身器材之类的养老设施、地方政府出于“跟风”或观望而投入的建设成本,还有养老机构在最开始的3~5年内投入的固定资产、人员成本和维护成本等。另外,还有为维护现代化养老模式而增加的成本,比如养老保险基金管理与保值增值等。

   总之,过去40年是我国为老龄化社会治理付出较多成本的一个阶段,这是由人口老龄化的快速发展、未备而老的客观事实和着眼于未来的治理部署所决定的。随着现代养老模式的日趋成熟、服务型政府的全面建设、各类公共服务的齐头并进、信息化助推后发优势、决策科学化水平提高等,未来老龄化问题治理的各类治理成本将会有所下降,但前提是国家、政府和社会能够把握好老龄化问题治理成本的规律性,有意识、有计划地规避过高成本的产生。

  

   三、老龄化社会治理存在的问题

  

   改革开放40年来,我国应对老龄化问题遵循着发挥大国优势和坚持党政领导的治理自信、依托并服务于经济社会转型发展的治理方针、延续中国养老传统又超越传统的治理理念、外部驱力和内部需求相结合的综合性治理动力这样一个基本逻辑。上述逻辑虽然为改革开放40年我国老龄化问题治理提供了重要支撑,然而针对未来我国超大规模的老年人口、超快速度的老龄化进程、超高水平的老龄化程度和超级稳定的老龄化形态[3]而言,当前的老龄化社会治理仍存在不少问题。

   (一) 老龄化认知的科学性有待提高且传导机制不畅,全社会恐老情绪仍然比较高

   一方面,虽然40年来我国老龄化认知的科学性不断提高,但目前对于老年人的认知仍然比较偏负向,这可能与近几十年来国家一直对养老压力和养老事业的关注度比较高有关,也可能与学界和新闻界较多关注老年贫困、老年歧视、老年虐待、老年抑郁、空巢和独居老人等负面话题有关。老年人和老年群体的暮气(apathy)无形中被渲染放大,这与《联合国老年人原则》所提出的“独立、参与、照料、自我实现、尊严”形成了鲜明对比。这也提示我们,在老龄化社会治理过程中更多地需要思考应该怎样做,而不是不应该怎样做,今后的老龄化社会治理的视角可能需要调整。

   另一方面,对老龄化的科学认知大多停留在政府和学界层面,没有及时、有效、畅通地传递给社会大众,这种认识不统一、步调不一致甚至相左的情况导致老龄化治理出现事倍功半的现象。加之,试错性的治理实践难免会出现反复,进而波及到民众的老龄化认知。比如网上流传的关于养老靠谁的宣传口号,从“只生一个好,政府来养老”(1985年)到“只生一个好,政府帮养老”(1995年),再到“养老不能靠政府”(2005年),近年来还出现了“推迟退休好,自己来养老”(2012年)的说法。这种有“摆脱责任”嫌疑的行为使得民众对于政府公信力产生了怀疑,非常不利于治理的顺利推进。

   总的来说,我国民众对于人口老龄化是什么、老龄化社会是怎样的、老年人应该怎样度过晚年等知识仍然是比较模糊的。国家和政府已经认识到这一点,2018年初我国14个部门联合推进开展了人口老龄化的国情教育,努力全面普及积极应对人口老龄化的知识,为老龄化治理奠定良好的认知基础。

   (二) 各治理主体职责不清晰,治理的层级、城乡和区域差异明显

   边界不清晰一直是老龄化多元治理的难点,政府职责不清晰是其中最大的问题,这不仅反映在老龄化治理当中,在社会治理的各个领域都存在,属于国家深化管理体制改革过程中的一个普遍性问题。正因为政府的缺位或越位,导致企业、市场、社会组织在参与养老活动时往往无从下手,其作用也难以充分发挥。以养老机构为例,财政对于养老机构的补贴或优惠政策往往公私有别,并未形成以老年人或养老服务为中心的补贴理念,导致民办、公办养老机构生存“冰火两重天”。

   政府在配置各类养老资源时思路不清,导致“一床难求”和“空床率高”的现象并存,本该起“兜底”作用的公办养老机构常常收住了很多健康活跃老人。在养老服务市场化发展和推进民主自治的过程中,也出现了政府“有形之手”干预过多、市场和社会难以放开手脚的情况,甚至还滋生出了寻租和共谋行为。总的来说,政府在治理老龄化问题时没有很好地区分政权和事权,以政权思维来处理老龄化事务,不可避免地导致养老市场竞争不充分、不公平且无序,民主自治也不充分,不利于多元治理的推进。

与治理主体相关的另一个突出问题是老龄化问题治理的层级、城乡和区域差异。我国施行“行政矩阵制”的政府治理架构,只有各级职能部门配合得力才能实现治理能力最大化。然而目前我国老龄化治理体系的完备性和治理能力均呈现“逐层递减”的趋势。以老龄办为例,虽然国家层面已比较清晰,但省一级的老龄办有的属于正厅级机构,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《北京行政学院学报》2018年第6期

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