彭錞:公共企事业单位信息公开的审查之道

——基于108件司法裁判的分析
选择字号:   本文共阅读 175 次 更新时间:2019-08-09 00:35:41

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彭錞  
还须是满足社会公众普遍需求的服务,即社会公共服务”。[xxx]此种界分不可谓不细致,但逻辑上难以成立,实践中亦不具可操作性。首先,公共服务只能指向社会,无法指向国家。只有国家为社会提供公共服务,没有社会为国家提供公共服务。国安、国防不是为国家本身提供的服务,而是服务于社会的安定和平。故第二个“狭义”并不成立。同时,第一个“狭义”把公共服务等同于给付行政,也不符合第37条适用的真实情况。以环保领域为例,环境监测本身是一种公共服务,但显然不属于给付行政。反过来,公共管理也不一定是以强制、处罚为典型的秩序行政,或最多附带有一定的服务性,因为许多公共管理活动的服务性要大于强制性。以医疗卫生领域为例:中国疾病预防控制中心是卫生健康委下辖的事业单位,负责“开展食品安全、职业安全、健康相关产品安全、放射卫生、环境卫生、妇女儿童保健等各项公共卫生业务管理工作”。[xxxi]这些职能其实更多是在面向社会提供医疗卫生服务。因此,以秩序行政和给付行政来对应区分公共管理和公共服务并不妥当。从这个意义上讲,“主体类同—职能类同”模式不强行区分公共服务和公共管理,而把公共企事业单位的公共性定义为承担“非行政组织法上一般的行政机关所能行使行政活动任务”,更为恰当。但在民营化、公私合作盛行的今天,无法精确界定哪些行政活动任务属于一般的行政机关所能承担的,而哪些又不属于。在诸多领域,公共企事业单位的职能完全可以由行政机关承担,甚至是后者有意转移而来。

   (三)完善审查思路

   上述对既存理论的批评并不意味着“存在即合理”,即认为现有审查逻辑是完美的。恰恰相反,法院判断“谁是公共企事业单位”的形式性标准和实质性标准都有值得完善之处。第一,形式性标准方面,一些法院以主管行政部门还未制定信息公开具体实施办法为由判定被告不适用第37条,属于对旧《条例》的违反。如果类似做法在新《条例》实施之后继续存在,也属于违反了新《条例》。这是因为旧《条例》第37条和新《条例》第55条规定主管行政部门制定具体实施办法,本意在细化落实“参照执行”,而非设立前置条件,否则将把《条例》是否、何时适用的裁量权交给主管行政机关,推迟甚至架空《条例》实施。[xxxii]第二,实质性标准方面,既有裁判认定公共企事业单位基于职能“公共”“与人民群众利益密切相关”或两者兼备,否定则基于职能不具有日常性、对外性和具有管理性、经营性。严格来讲,这两种推理都不尽如人意。在认定公共企事业单位时,既有裁判更多是在简单重复旧《条例》第37条的表述,却未给出判断何为“公共”或“与人民群众利益密切相关”的标准。而从法院否定被告公共企事业单位身份的案件来看,这些标准并非一目了然。比如不同法院对于职能具有管理性的被告是否属于公共企事业单位就有相互矛盾的立场。一些法院持否定态度,把诸如建设工程质量监督站、城市重点工程建设办公室等判定为不属于公共企事业单位;另一些法院则持肯定态度,把诸如房屋土地经营管理中心、劳动鉴定委员会、公共工程建设中心等认定为公共企事业单位。这种司法裁判的摇摆其实不难理解。以负责城市工程建设的事业单位为例,城市工程建设是一种公共活动,对公共活动的组织、运营自然是公共管理,但城市工程同时又是一种公共产品,提供公共产品也理应是公共服务。因此,不能简单因为职能具有管理性就否定公共企事业单位的属性。同时,以职能具有经营性为否定理由也值得商榷。实践中有法院据此否定城市农居建设管理中心、全国中小企业股份转让系统有限责任公司等的公共企事业单位性质。诚然,这些单位的职能在外观上表现为经营活动,但经营对象并非私人产品,而是公共产品,具有明显的公共目的。比如城市农居公寓是为了落实征地拆迁安置,[xxxiii]而中小企业股份转让系统则是为了“缓解中小微企业融资难”。[xxxiv]同样的,职能不具有日常性也不应作为否定理由——公共工程建设、土地经营管理、劳动鉴定等并非公众每日生活所需,但无疑都是公共服务,其提供者也应视为公共企事业单位。上述考量对于落实新《条例》第55条仍有意义。

   综上,无论是既有学说还是司法实践,在判定“谁是公共企事业单位”方面都存在这样或那样的问题。从形式性标准到实质性标准的递进比较准确地描述了既有审查思路,只不过标准的内容须作如下优化。第一,放宽形式性标准,即认定公共企事业单位的规范依据除主管行政部门或地方政府制定的具体实施办法以外,还应包括非政府信息公开领域的相关规定。比如依据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》来认定信息公开领域的公共企事业单位。有学者批评这种跨领域适用“存在逻辑断层”。[xxxv]诚然,不同领域之间的规范确实不应轻易“跨界”,因为字面相同的概念在不同语境下完全可能有不同的涵义。但就本文主题而言,这种“跨界”是可行的,因为公共企事业单位虽多见于政府信息公开立法,但并非其所专有,而是于我国社会经济生活中早已存在。反垄断立法和信息公开立法一样,都是对公共企事业单位提出要求,促其更好地服务于公共利益,前者着眼于禁止限制竞争,后者重在提升透明度。因此,如果没有明显的反面理由,审查者可以借助表面上属于其他领域的立法来认定政府信息公开领域的公共企事业单位。

   第二,认定公共企事业单位的实质性标准之完善也可从上述分析中获得启示,因为旧《条例》第37条和新《条例》第55条中的“公共”“与人民群众利益密切相关”等术语无法自我界定,有必要引入外部参考。最佳资源莫过于我国正在进行的事业单位和国有企业分类改革。根据中共中央、国务院2011年发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。其中,第一类又分为部分和全部承担行政职能。前者的改革方向是“将属于政府的职能划归相关行政机构;职能调整后,要重新明确事业单位职责、划定类别,工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位”,后者的改革方向是“调整为相关行政机关的内设机构”或“单独设置行政机构”。这意味着改革完成后,此类事业单位要么被行政机关所吸收,要么成为新《条例》第54条指向的法律、法规授权组织,两种情形都应直接适用新《条例》。但在改革完成之前,承担行政职能的事业单位在规范上应适用新《条例》第55条,但实际上更应适用其前54条规定,因为这类事业单位与行政机关或法律、法规授权组织没有实质差别。从事公益服务的事业单位,包括公益一类和公益二类,也应适用新《条例》第55条的规定。事实上,上述指导意见已经明确要求此类组织“建立信息披露制度”,该制度可以经由“相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定”来建立。相比之下,从事生产经营活动的事业单位情况更为复杂,适用新《条例》与否取决于生产经营活动的具体性质,或可参照国企改革分类来判断。根据国资委、财政部、发展改革委2015年发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,国企将分为商业类和公益类。公益类企业适用新《条例》自不待言。商业类企业又分为三种:第一,主业处于充分竞争行业和领域的;第二,主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的;第三,处于自然垄断行业的。如果事业单位的生产经营活动或国有企业及非国有企业的主业属于后两种情形,则应当适用《条例》;如果属于第一种,则无须适用。以此标准去认定公共企事业单位,固然不会自动解决所有定义问题,但这比目前的司法实践和理论模式都更为精细,而且会随着企事业单位分类改革的深化得以发展。因此,新《条例》实行之后,更为理想的审查思路如下表所示:

  

   三、信息应否公开

  

   在公共企事业单位认定方面,法院并未设置太高的门槛——108个样本中,有82个(75.9%)的被告被确认为属于旧《条例》第37条所指的公共企事业单位。然而,全样本中原告胜诉的案件只有26个,胜诉率仅为24.1%。若去掉2个被告被视为行政机关或法律、法规授权组织的案件[xxxvi]和3个法院判决被告不回复违法但未说明信息本身应否公开的案件,[xxxvii]那么公共企事业单位因不公开应当公开的信息而被判违法的案件只有21个,仅占全样本的19.4%,不足五分之一,呈现一种“宽进严出”的态势。法院是以何种理由决定相关信息可以不公开?

   (一)梳理审查逻辑

   1.法院认定应当公开的信息:业务信息和项目信息

   从原告胜诉的21个案件来看,法院判决应予公开的信息主要有两类——业务信息和项目信息。业务信息是指同公共企事业单位业务直接相关的信息,该类案件共13个。具体而言,包括供电企业公开电线杆改造信息、[xxxviii]停电信息[xxxix]或供电技术标准,[xl]供水企业公开停水信息,[xli]医院公开个人诊疗[xlii]或鉴定[xliii]信息,医院管理中心公开下辖医院人事信息,[xliv]高校公开考试违纪处分信息[xlv]或学籍信息,[xlvi]出租车管理办公室公开有偿使用费收费期限,[xlvii]以及市政处公开房地产开发信息。[xlviii]项目信息则涉及公共企事业单位为了开展业务而进行的各种项目,相关案件共8个,包括建设海港泊位[xlix]、架设输电线路[l]、铺设污水处理管道[li]、征地拆迁[lii]、移民安置[liii]等信息。

   2.法院认定信息不应公开的程序性和实体性理由

   原告败诉的50个案件,除4个属于被告答复合法外,法院在余下46个案件中判决被告可不公开信息。具体理由包括两大类,一类是实体性理由,即基于信息本身的特点而不予公开,另一类是程序性理由,即基于申请程序的问题而不予公开。[liv]实体性理由有两种:一是信息不属于第37条规定的政府信息,共34个案件;二是存在公开豁免事由,共3个案件。[lv]程序性理由则有四种,分别是信息不存在,共2个案件;[lvi]被告未保存相关信息,共3个案件;[lvii]信息需要加工汇总,共2个案件;[lviii]信息公开属于咨询,共2个案件。[lix]值得进一步分析的是实体性理由。

   首先,法院认定信息不属于“公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”时采用了形式性和实质性两种标准。前者是指公开特定信息在实定法、特别是主管行政机关制定的具体实施办法上找不到依据。此类案件共3个,分为两种。一种是以具体实施办法未制定为由确认信息不属于政府信息。如在贾某与中国移动青岛分公司信息公开案([2017]鲁02行终356号)中,就通讯公司应否公开年度质量状况和用户投诉记录情况,法院基于该领域“并无应参照执行的国务院有关主管部门或者机构制定的具体办法”而认定该信息不属于《条例》调整范围。另一种否定理由在于具体实施办法未明确规定。如在包某与广州市第一巴士有限公司信息公开案([2015]穗中法行终字第363号)中,原告要求被告公开所属公交车上“制作‘禁区’的法律依据和制作‘禁区’的法律程序”,二审法院否认此信息属于政府信息,因为“根据《交通运输公共企事业单位信息公开指导意见》第二条”,被申请信息不在此列。

在更多(31个)案件中,法院根据实体性标准认定信息不属于政府信息,有五种情形。第一,平等主体之间民事协议的信息不属于政府信息。在刘某与国网河南省中牟县供电公司信息公开案([2017]豫01行终809号)中,原告要求被告公开杨桥村用电户赵某“从1993年1月1日至今在中牟县供电所缴纳电费的原始凭证”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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