彭錞:公共企事业单位信息公开的审查之道

——基于108件司法裁判的分析
选择字号:   本文共阅读 187 次 更新时间:2019-08-09 00:35:41

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彭錞  
法院认为:“公共企事业单位参照政府信息公开条例进行信息公开的前提条件是国务院有关主管部门或者机构制定了具体办法。鉴于铁路运输的相关主管部门或机构目前尚未制定相应的具体办法,故中国铁路总公司参照政府信息公开条例进行信息公开的条件并不成就。”另一种形式性的否定理由则是法院将第37条中的“等”字解释为“等内等”。如在贾某与山东广电网络有限公司信息公开案([2017]鲁01行终721号)中,法院将被告营业执照所载的经营项目,包括广播电视节目制作经营、传送及广播电视网络的规划、建设、改造、经营和管理等,同旧《条例》第37条和《山东省政府信息公开办法》40条进行比照,发现被告业务落在列举领域之外,据此判定其不具有法定信息公开义务。又如在郑某等与峨眉山市旅游经济开发区管理委员会政府信息公开案([2014]乐行终字第77号)案中,法院认为,被告并未被眉山市政府授予“供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等人民群众利益相关的,向社会提供公共服务的工作职责”,故不是公共企事业单位。[xxiii]

   然而,在更多的案件中(9个),法院并非基于形式上缺乏规范依据,而是在实质性考察被告职能之后决定不适用旧《条例》第37条,具体有四种情形。第一,被告职能不具有日常性。比如在杨某与上海市人民政府信息公开案([2014]沪高行终字第4号)中,法院认为,公共企事业单位“具有服务性特点,为日常生活所需”,而《萌芽》杂志社虽是事业单位,但其举办的新概念作文大赛系社会文化活动,具有社会文化属性,不是第37条所指的社会公共服务。第二,被告职能不具有对外性。如在王某与湖北省机关事务管理局信息公开案([2017]鄂01行终372号)中,法院认定:湖北省机关事务管理局是省政府直属事业单位,所负责的省直机关内部后勤综合管理等工作是不具有对外行政管理性质的内部行为,故不属于旧《条例》第37条规定的信息公开义务主体。[xxiv]第三,被告职能具有管理性。如在福建昊宇建筑工程有限公司与泉州市泉港区建设工程质监站信息公开案([2017]闽05行终105号)中,二审法院认为,被告“是接受泉州市泉港区住房和城乡规划建设局的委托行使工程建设项目质量安全监督管理职权”,并非提供社会公共服务的公共企事业单位。[xxv]又如在华某与无锡市城市重点工程建设办公室信息公开案([2017]苏02行终128号)中,法院认为,被告“为无锡市人民政府直属无偿公益类事业单位,主要职责为负责政府投资的相关项目的建设组织工作”“并非是作为提供社会公共服务的企事业单位”。[xxvi]第四,被告职能具有经营性。如在朱某与杭州市江干区人民政府行政监督案([2017]浙行终1318号)中,法院认为,杭州市江干区政府下辖的农居建设管理中心的业务范围是“全区多层农居公寓建设与管理、经济适用房开发与经营”“实际上从事的是农居房建设”,不是公共企事业单位。而在宏亿隆投资管理有限公司与全国中小企业股份转让系统有限责任公司信息公开案([2017]京02行终1420号)中,法院认为,被告“是经国务院批准,依据证券法设立的全国性证券交易场所”,“目的是为进一步拓展民间投资渠道,缓解中小微企业融资难问题”,而“组织证券交易”“属民事市场行为”,故不是公共企事业单位。

   2.法院认定被告公共企事业单位身份的形式主义和实质主义路径

   在82个认定被告属于公共企事业单位的案件中,有46个案件的被告属于旧《条例》第37条列举的6个领域(不包括供气、环保和计划生育),有36个案件的被告则在列举范围之外。前者包括供电16个、教育10个、公共交通8个、医疗卫生7个、供热3个以及供水2个;后者包括电信通讯20个、城市建设6个、公共管理6个、殡葬2个、公共媒体1个及基础设施建设1个。

   那么,法院是如何将旧《条例》第37条的适用范围扩展到非列举领域?在36份裁判中有20份直接援引第37条,没有详细说理。余下16份裁判则体现出形式主义和实质主义两条路径。形式主义路径是指法院援引有关成文规定来认定未列举领域组织的公共企事业单位身份。这类裁判共7个,具体又分两种。第一种是援引地方政府所制定的公共企事业单位信息公开具体办法,共6个案件。譬如在贾某与中国移动青岛分公司信息公开案([2017]鲁02行终650号)中,法院指出:“《山东省政府信息公开办法》四十条规定‘教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通、邮政、通信、金融以及殡葬等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位,在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本办法执行’”,故中国移动青岛分公司“作为通信企业,与人民群众利益密切相关,属于公共企业”。[xxvii]另一种则是根据非政府信息公开领域有关公共企事业单位的规定作出认定,共1个案例,即颇受既有研究关注的王聚才与中国联通南阳分公司政府信息公开案([2011]南行终字第78号)。该案中,一审法院以国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》已经确认邮政、电讯等行业经营者为公用企业为由,认定中国联通南阳分公司属于负有信息公开义务的公用企业。

   采取实质主义路径的法院不是依靠任何成文规定,而是把旧《条例》第37条中的“公共”和“与人民群众利益密切相关”作为实质标准来认定公共企事业单位。此类案例共9个,具体又分三种情况。第一种是根据被告职能的公共性来认定,共5个案例。在程某与中国移动鄂州分公司信息公开案([2017]鄂07行终7号)中,被告辩称自己并非公共企事业单位,因为“《工业和信息化部政府信息公开工作办法》28条规定:‘具有管理公共事务职能或与人民群众利益密切相关的部直属事业单位,其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本办法执行,并应根据本单位实际制订实施细则或补充规定。’这就意味着工信部管理范围的公用企事业单位是部直属事业单位,不包括工信部行政管理的对象”。但法院对此没有采纳,而是指出:“被告是电子通讯运营商,面向社会公众提供电讯服务,属于公共企业的范畴。”又如在张某与广东省邮政公司信息公开案([2014]穗中法行终字第648号)中,一审法院认为,被告“虽然是企业法人,但其从事的邮政投递业务属于社会公共服务”,故属于公共企事业单位。需说明的是,司法实践对公共性的界定已不再局限于传统理解中的公共产品提供,而是扩展到公共管理。如在刘某与北京市东城区房屋土地经营管理一中心信息公开案([2014]二中行终字第255号)中,法院认为,被告“作为北京市东城区人民政府成立的负责公房经营、管理、服务的事业单位,对其履行公共事务职能中制作、获取的信息,具有参照《政府信息公开条例》予以公开的法定职责”。而在李某与安阳市劳动能力鉴定委员会办公室信息公开案([2015]安中行终字第131号)中,一审法院指出:“公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入,为公民及其他组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务。《劳动鉴定委员会组织及工作规则》(豫劳社(2001)5号)第2条规定:‘劳动鉴定委员会是县级以上人民政府设立的,由劳动保障、卫生等行政部门和工会组织的主管人员组成……劳动鉴定是依据国家鉴定标准判定伤、病职工劳动能力、伤残程度的技术性工作,不属于具体行政行为……’安阳市劳动能力鉴定委员会办公室是根据上述规定设立和从事活动,其行为虽然不属于具体行政行为,但其属于与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”。又如在陈某、吴某与瑞安市移民安置办公室信息公开案([2017]浙03行终276号)中,一审法院认为,被告作为“瑞安市人民政府管理和监督移民安置工作的办事机构”,应视为公共企事业单位。[xxviii]

   第二种实质主义路径是根据被告职能“与人民群众利益密切相关”来认定,共2个案件。在王某与中国移动南阳分公司信息公开案([2013]南行终字第00047号)中,法院明确指出:旧《条例》第37条“虽未明确将通信行业列入参照条例应该公开信息的公共企事业单位,但通讯企业确属与人民群众利益密切相关的公共企业单位,其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息,应当参照条例予以公开。”又如在方某与被中国电信宿迁分公司信息公开案([2014]宿中行终字第0019号)中,法院认为,“社会已进入信息时代,传输和处理信息成为人们日常工作、生活的重要内容,电信企业作为向社会提供信息通讯服务的主要企业之一,其与人民群众利益密切相关,”故认定被告为公共企事业单位。

   第三种实质主义的界定路径则把上述两项标准结合起来,共2个案例。如在丁某与海门市广播电视台信息公开案([2017]苏06行终601号)中,一审法院指出:被告“具有一定的公共管理和社会服务职能,此职能与社会经济发展及人民群众利益密切相关”,故属于公共企事业单位。[xxix]

   总结一下近年来我国法院处理公共企事业单位信息公开行政案件形成的审查逻辑。首先,法院倾向于认定而非否定被告的公共企事业单位身份。法院没有认定的不到四分之一(22/108),认定的超过四分之三(82/108)。其次,无论是认定还是否定,法院均兼采形式性和实质性标准。否定时,少数案件中法院的理由在于缺乏形式上的成文规范,包括不属于旧《条例》第37条列举范围和行政主管部门未制订具体规定。更多案件中,法院对被告职能作了实质性考察,基于其不具有日常性、对外性或具有管理性、经营性而否认被告适用旧《条例》第37条。在肯定的案件中,近四成五(36/82)超越了第37条的列举范围,要么以相关成文规范作形式性依据,要么基于被告职能的公共性、与人民群众利益相关或两者结合等实质性特征。据此,现存的审查逻辑可归纳为下表:

   (二)反思既有学说

   在梳理、总结现存审查逻辑的基础上反思既有学说,可得以下三点结论。首先,司法实践早已将旧《条例》第37条中的“等”字解释为“等外等”,并运用多种实质性标准把该条的适用范围扩展到非列举领域。因此,有论者提出的从形式主义到实质主义的“阶段渐进论”从描述角度来说并不成立,从规范角度而言亦无必要。其次,所谓“形式主义—实质主义”的理论模式并未得到采纳。一方面,一些法院在作形式主义判断之后并未进入实质主义判断,而是径直以形式上缺乏成文规范依据为由拒绝适用第37条。另一方面,没有任何法院在进行实质主义判断时采用了“行为的公益性、一定的垄断性、受行政规制性和受政策支持性”的标准。同样的,所谓“主体类同—职能类同”模式也未能准确地描述司法实践。当法院发现主体不类同后并不必然进入下一个阶段去判断职能是否类同;也没有任何法院以是否承担所谓“非行政组织法上一般的行政机关所能行使”的“行政活动任务”为标准去判断职能类同。

再次,上述两种理论模式在界定公共企事业单位之公共性方面还存在规范意义上的缺陷,无法对审查实践形成有效引领。比如“形式主义—实质主义”模式提出:作为信息公开主体,公共企事业单位的公共性应采“狭义之狭义”。第一个“狭义”是指“立足我国《政府信息公开条例》规范上的格局”“有必要区分‘公共管理职能’和‘公共服务职能’的内涵”。前者“以规制行政为基础,涉及整个社会的公共事务,包括强制、处罚等行为。其可能附带有一定的服务性,但是主要以管理公共事务为核心”;后者“则是以给付行政为基础,单纯以提供普遍服务为目的”。只有后者才适用旧《条例》第37条。第二个“狭义”则是指“基于‘国家—社会’二元论,公共服务除了指向社会之外,还指向国家(国安、国防等)”,但第37条规定的公共企事业单位“不仅仅提供的是公共服务,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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