周庆智:在官治与民治之间的基层社会秩序变革

选择字号:   本文共阅读 251 次 更新时间:2019-08-07 23:30:33

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周庆智  

  

   摘要:传统基层社会秩序由公-私两大统治体系构成,公代表官治体系,私代表民治体系,但这不是两个分殊的、对立的体系,两者是一种依存和互嵌关系。在传统向现代转型中,这种秩序原则以新的权威形式被熔铸到变化了的社会结构形态当中。当代基层社会秩序的重构,一方面要建立在传统社会秩序规则与现代社会秩序规范的贯通基础上,另一方面则把秩序原则确立在法治框架下的社会自治基础上。

  

   关键词:官治与民治;基层社会秩序变革;利益组织化

  

   近代至今,基层社会秩序的重构是中国现代国家建构(state-building)的功能实现部分,从传统社会秩序向现代社会秩序的转变,贯穿其中的核心议程就是如何在国家权威(官治系统)与社会体系(民治系统)之间确立一种现代权利关系。


一、官治还是民治:传统基层社会秩序


   传统基层社会秩序被概括为以“乡绅自治”为主体的“礼治秩序”,[1]53这一直是流行于政治学、社会学、(文化)人类学、民族学中的一个主流认识范式。在传统中国存在官治(“公”的部分)和民治(“私”的部分)两个分殊的管理和支持体系,或者说,“公”与“私”的分别对立,被作为区分国家与社会的基准,由此形成官治秩序和民治秩序。这个认识范式,源于费孝通的“双轨政治”表述:一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道,它以皇帝(君主)为中心建立起一整套官僚体系,由官员与知识分子来实施具体的治理,最后可以到达县这一层(“皇权不下县”);另一条是基层组织自治的轨道,由乡绅等乡村精英进行治理,绅士阶层是乡村社会的实际“统治阶级”,而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础,[1]63即自上而下的皇权与自下而上的绅权,后者构成中国基层社会秩序的自治图式。

  

   如何定义“乡绅自治”,从现有的研究看,这并不是一个不证自明的问题。瞿同祖在《清代地方政府》中证明,乡绅既不是地方百姓选举的代表,也不是政府任命的代表,他们只不过凭借自己的特权地位而被(习惯上)接纳为地方社群的代言人。[2]历史上,乡绅阶层是指明清时期中国乡村社会存在的一个特殊群体。张仲礼在《中国绅士》中认为,乡绅在19世纪的中国社会中发挥着维护地方风气和儒家信仰方面的极大作用。同时,乡绅作为一个特权阶层,也承担着一定的国家管理职责,往往扮演着政府和基层社会之间的中间人角色。[3]他的一些研究结论与费孝通的看法互为支持,成为社会学、人类学、民族学等研究者经常援引的理论来源。但来自历史学的文献史料,尤其以甲骨、简牍、文书、档案等实物史料证史的研究,并不能证明“乡绅自治”是传统中国基层社会的常态秩序图式。事实上,遍布于传统中国基层社会的是比如县衙的官僚群体、代理群体和雇佣群体——胥吏阶层、三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织形式、乡绅阶层、宗族共同体势力等,属于皇权控制基层社会的正式结构或非正式结构、制度化形式与非制度化形式。自秦汉以来存在于乡村社会的绵密的基层控制组织,一直延续至清亡,这是一个历史事实。换言之,所谓“皇权不下县”,是指国家正式权力只设置在县一级,县以下是国家的非正式权力控制形式。这其中,“乡绅自治”只是皇权在基层社会进行间接统治的一种辅助形式。

  

   事实上,乡里制度、胥吏(县衙辟召的、操办乡村事务的职役人员)势力,这些组织结构及其权威形式的存在,在历史学研究中一直是被深耕开拓的领域,近些年来制度史、思想史、社会史方面的研究,还有考古学的新发现,如长沙走马楼吴简,[4]都证明传统基层社会存在一个由皇权深入的经纬纵横的权力网络,这个网络直接覆盖到每个乡村农户的家门口。这与费孝通所说的“从县衙门口到每家大门之间的一段情形”由乡绅自治来填充的说法颇为不同。或者说,在传统基层社会并不存在一个民治系统,所谓“民治”,表达的是“以官治民”“以民治民”的含义。再者,用明清时期的乡绅这个特殊群体来概括秦汉与唐宋、唐宋与明清各不相同的传统基层社会秩序形态,也颇成疑问,因为纵观历史,我们看到的是遍布中国基层社会的各种国家权力管制组织形式,所谓“乡绅自治”是个例外。

  

   对皇权时代基层社会权力结构的深入研究,可以明确自秦汉以来中国基层社会一直存在着三个治理体系:赋役体系、治安体系和教化体系。基层治理体系虽然制度形式发生许多变化,但皇权在基层社会的存在及其不断强化却一直是历史主流,它以难以根除的基层吏治腐败——胥吏群体操纵基层行政——为秩序表征。换言之,构成基层社会治理体系的是由皇权(县衙及其胥吏)、绅权、宗族势力、民间自组织支持的上述三个体系,基层社会治理是一种官治与民治互相嵌入的一种组织结构形式,它建立在专制权力支配关系上。


二、近代以来基层权威的重塑

  

   近代以来,传统基层社会整体衰落,其中吏治腐败最为核心。反观清末民初关于基层政权建设(如乡镇政权机构的设置)和各种社会改造(包括“地方自治”)实践,针对的仍然是从帝制一直延续过来的基层吏治擅权和腐败问题。但各种改制主张和实践,并没有脱离皇权(国家)专制主义范畴,本质上还是加强皇权专制或中央集权的做法,无论是国家权力下移,还是基层吏治整饬,要获得的只是一个取代皇权的现代集权体制下吏治清明的基层社会秩序。也就是说,帝制覆亡及其之后的一系列政治革命和社会改造运动,无不是为了强化国家权威,其权力集中和强化的目标之一,就是将崩坏的传统基层社会秩序纳入现代国家权威管制体系当中。围绕着地方权威的重塑和秩序规则的改造,与国家现代化建设需要从乡村社会汲取资源和增强社会动员能力的要求步调一致。所以,从基层权威的重塑过程中可以观察到如下变化:第一,基层吏治整饬。从清末贯穿于民国,整饬基层吏治一直是基层政权建设的主题。但整饬的结果,却由于“经纪体制”的变质——从“保护型经纪人”到“掠夺型经纪人”的蜕变,导致国家政权“内卷化”。第二,改造日益没落的地方权威。通过国家权力下移,确定地方权威在官僚体系中的位置,并将其纳入现代国家建构的议程当中。第三,基层权威的重塑没有脱离传统的官-民、公-私关系范畴,依然是以加强(国家)中央集权体制的基层统治秩序为先决条件,将基层社会彻底纳入现代国家管制体系当中。总之,近代以来基层权威的重塑并没有从基层社会立场出发以建构现代公共性社会关系作为首要任务,把变革思路转向基层社会秩序合法性基础的重构上。

  

   近代以来基层权威的重塑被证明并不成功,一个根本的原因在于,加强国家权威以统治社会的政治逻辑和治理观念没有改变,并且仍然用传统的官民互嵌方式——依靠非正式结构来改造基层社会,从而将地方社会纳入国家规则的治理范围中。反过来讲,国家并没能改造旧的地方权威管制原则或取代其管制权力,旧的制度和旧的秩序原则并没有改变,不仅如此,甚至还要通过复制旧制度形式和扶持新的代理人来重构基层社会秩序。


三、基层社会秩序的现代变革:地方权威再造与社会结构变化

  

   20世纪50年代后发生的基层社会结构重组和社会秩序重构,是为了将基层社会纳入全能主义国家的现代秩序体系当中。传统的地方权威结构被拆除,所有社会成员被纳入“行政单位”(城市的单位制与街居制,农村的人民公社)体制之中。社会成员与国家正式制度之间的联系,是单位和村庄即当时的组织和生产队所具有的由国家力量所建构的一种新型权力支配关系,这种新型权力支配关系由生产资料的全民/集体所有、工资/工分制度、统购统销制度以及户籍制度等一系列制度所维系。这种单位组织,是政治单元、生产单元,也是社会单元。这种制度型权力不仅重塑了社会成员之间的联结方式和资源获得方式,并且对社会成员具有强有力的动员、支配能力。概言之,社会结构重组的结果是城乡社区成为国家政权的一个基础单位,附属于国家权威管制体系的现代再造过程当中。

  

   “单位社会”是一种社会分化程度很低的“组织秩序”。[5]这种秩序形态在改革开放以后发生了结构性的巨变:第一,国家将体制性权力从基层村社上收至乡镇一级,撤销人民公社体制,改变了对基层社会的管控方式;第二,乡村社会组织结构形式发生了改变,在集体土地的家庭联产承包责任制基础上,实行村民自治组织形式;第三,体制外的社会空间增大。与过去“单位社会”治理结构不同,从单位社会利益组织化框架进入公共社会利益组织化框架之后,现在的基层社会是一个公共组织(政府)直接面对(分化和异质化)个体民众的官-民(干群)结构关系。概言之,改革开放以后,基层社会秩序再次进入一个由党政系统主导的围绕地方权威重建秩序的过程,而地方权威重塑的目标是为了将分散的个体和分化的社会成分统合于国家中心体制的权力管制系统当中。

  

简单地讲,从单位社会的全能主义治理到公共社会的权威主义治理[6]的转型,是一个地方权威再造和权力重新分配和集中的过程,这个过程主要围绕三个秩序维度展开:第一,党政系统的强化。作为中心体制的核心组织,党政系统一直是社会领域的主导力量。党通过党组织系统将其政治意图贯彻于各级行政治理体系当中,将党的实质性领导这一原则嵌入政府治理模式之中。党政权力运行的核心是统治秩序,它的管制能力可以达至整个社会领域。这个系统在过去40年的变化,经历了从全能治理到简化治理(比如项目制)再到全能治理(党政统合体系的强化)的变化,这个变化体现的是技术性治理取向,未集中于实质性或利益组织化结构的再造,也就是说,贯穿于党政系统的治理逻辑——管控与服务——没有改变。从秩序规则的角度看,国家权力改变了过去那种全能主义的控制和动员方式,从由国家力量构建起来的基层社会秩序结构转变为国家的规范性权力为主与以乡村社会的非规范性权力以及基层社会规范为辅的秩序形态和组织形式。第二,代理组织体系。现在的代理组织与过去的“单位组织”的区别是,在不断变化的公共社会里,那些失去单位约束的群体或个体如何能够被纳入秩序的范围之内,这就要建立更多的组织化形式,以便回应那些没有与公共组织(政府)建立关系的个人或群体。除了原来的党政系统的“外围组织”,如工、青、妇以及企事业单位,挂靠行政部门的社团组织也在其中,还必须通过“组织介入”(比如“两新组织”)或市场化交易关系建立的组织形式(比如政府购买方式)来建立遍布基层社会的各种管控和服务组织形式。这类组织通过与公共组织(政府)建立关系获得利益或便利,起到了宣传政策,处理诸如福利、卫生等社会事务,发挥了政府助手的作用。也就是说,党政系统外围组织及企事业单位,是政府治理的延伸部分,具有派生群体的特征,实质上是党政权力的代理部分,它既是被纳入治理体系中的对象,又是实现有效治理的组织形式。第三,社会管理体系。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《甘肃社会科学》

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