杨瑞龙:国企改革的逻辑、困境与未来改革思路

选择字号:   本文共阅读 1459 次 更新时间:2019-08-06 00:11:25

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杨瑞龙  

  

   中国的改革从安徽试行联产承包责任制开始,80年代初改革重点从农村转向城市改革的方向就是要把市场机制引到计划体制里来。基于这个目标,改革的重点就聚焦到国有企业上来,因为你要有市场,重点不是放开价格,而是要有市场主体,当它能够灵敏地对市场供求做出反应,市场机制才能起作用。当时中国城市经济体制的基础是国有企业,还有一小部分集体企业。因此,国有企业的改革成为城市经济体制改革的中心,就成为应有之义了。


国有企业改革的目标

  

   国有企业改革的目标是什么呢?当时也非常明确,叫把国有企业改造成“自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者”。到80年代后期,中国的改革是要建立社会主义商品经济的时候,改革的目标是:要把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。因此,没有一项改革和国有企业改革一样,非常早就找到清晰的目标。

  

   我们发现,改了40年,实现这个目标的过程非常艰难,难在什么地方呢?难在中国既要放弃计划体制,同时又不想复制西方自由市场经济体制,我们改革的目标是要建立社会主义市场经济体制,也就是说我们想把社会主义和市场经济结合在一起。社会主义的制度特征是什么呢?我们把社会主义基本经济制度定义为以公有制为主,多种所有制共同发展,而公有制为主当然最终要通过国有经济为主导来实现。

  

   这样一来我们有两个目标:一是要坚持公有制为主,最终要通过国有经济主导来体现;二是想让市场机制起决定性或基础性作用。既要让国有企业成为市场主体,又想让国有企业扮演公有制为主的载体,这个目标应该说是前无古人的。把国有企业变成市场主体很简单,产权非国有就能解决。但既要让企业保持国有,又要它成为社会主义市场经济制度中的市场主体并不很容易。因此,我们做了很多探索。


国企改革的探索逻辑

  

   第一阶段:放权让利逻辑下的国有企业改革 (1978-1984)。80年代初我们探索“放权让利”改革。所有权是国家的,经营权也是国家的,怎么给企业下放一定自主权,当时主要的改革是利润留成制度以及两步利改税这样的改革,尽管带来了活力,但离我们的改革目标还非常遥远。

  

   第二阶段:两权分离逻辑下的国有企业改革 (1985-1991 )。80年代中期,我们希望通过两权分离的方式来实现目标,即所有权是国家的,通过选择一定的企业组织形式,把经营自主权放给企业,具体形式是承包制、租赁制。六年来确实提高了一些企业活力,但离我们的目标还是很遥远。承包制、租赁制能下放权力却很难下放责任,因此企业行为普遍短期化。

  

   第三阶段:产权多元化逻辑下的国有企业改革 (1992-1997)。到80年代后期乃至90年代初,邓小平南巡讲话以后,我们的改革重心就转变为产权多元化条件下的一种国有企业改革,具体形式就是股份制改造。这样的探索有个概念叫“现代企业制度”,内涵为四句话:产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学。具体是对国有企业进行股份制改造,在国有企业里引入多元化投资主体,把国有企业变成混合所有制企业。到了那个阶段的改革,我们所讲的国有企业和传统意义上讲的国有企业概念就不一样了,传统意义上的国有企业指企业是国家的,但到90年代的国有企业指企业里的国有股份占主体、占支配地位。

  

   第四阶段:“抓大放小”逻辑下的国有企业改革 (1998-2002 )。到了上世纪90年代末期,我们开始搞抓大放小,本世纪初主要是对所有权约束机制,特别是对国有资产管理模式本身进行了一次改造。经历了40年的改革,成就不可谓不大,但我们的目标——“自主经营、自负盈亏”还是没有实现。中国的改革在这40年有很大的进步,话语体系也有很大的变化,唯独国有企业在基本逻辑、基本话语体系没有多大的变化。过去20年里,国有企业改革在改革理论和改革实践上没太大进展,我们还是在老问题上打圈圈。

  

   大家有没有想过到底是什么原因?是我们不想改吗?党的文件里对国有企业改革很重视,但为什么这个很重视的改革过去二十年没有太大进展呢?什么地方出了问题呢?我认为,主要在改革的逻辑上出了问题。

  

   问题在于,过去的改革逻辑一直坚持这样一个思路:既想保持企业公有制性质,又想找到恰当的企业组织形式,让它自主经营、自负盈亏,我们找了很多种形式,从放权让利到股份制改造,我发现这样的改革有两个矛盾解决不了。


国企改革绕不开两个难题


   第一个难题是政企分开。

  

   为什么说国有企业问题很多呢?政府对企业管得太多,我们的改革目标是自主经营、自负盈亏、让企业追求利润最大化。但国有企业所有者是谁呢?是国家。有人说国有企业的毛病是所有权虚置,所有者缺位。这个判断是错误的。国有企业所有权的归属在宪法上说得很清楚:归国家。问题在于,当国有企业要进入经营时,所有者要有人代表,因为国家本身是个抽象的概念,是没有行为能力的。当这个财产归国家所有,必须要为国家找个有行为能力的代理人。谁能够代表国家呢?古今中外无一例外,只能是政府。这个企业只要是归国家的,最终行使所有权的主体一定是政府。最终国家所有就演化为政府代理,而政府本身是不可能追求利润最大化的。这就遇到了很大的矛盾,改革的目标是让企业追求利润最大化,但所有者目标不是追求利润最大化,这是两难的问题。

  

   实践当中怎么解决这个矛盾呢?我们很早就明白要政企分开。所以,政企分开成为我们非常重要的改革目标并为此探索了30年,思考怎么样解决政企分开,让政府淡出国有企业,让这个企业成为市场主体。但在改革的时候,我们发现困难重重。现代企业制度四句话:产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学,当中最重要的是两句话,产权明晰、政企分开,如果这两句话能实现,国有企业的自主经营、自负盈亏就能解决。如果政企不能分开,产权明晰就不能落到实处。

  

   为什么我判断无法实现政企分开呢?因为不管搞股份制还是承包制,只要国有股占大股,最后一定是政府来代表的。而政府来代表,他一定会把政府的目标输入到企业里。

  

   政企分开是必要的,但政企又很难分开,有人说政府你什么都不用管了。90年代,有人提出把所有权退化为债权,这是不可能的。因为要把企业交给经营者,你能保证经营者在没有所有权约束下一定会追求保值增值吗?难道他不会吃里爬外吗?所以,所有权约束始终是重要的。问题不是出在所有权约束上,而是出在所有权的约束者——政府。这样就遇到了国有企业改革的第一个天大的矛盾:你要想实现改革目标,政企一定要分开。政府真的在企业里没有任何影响力了,这个企业就一定不是国有的。

  

   第二个难题是所有权不可转让。

  

   你想在国有框架里找自主经营、自负盈亏的途径,遇到的第一个矛盾就是所有权要具有可转让性。为什么所有权可转让性对一个企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体非常重要呢?原因在于,作为一个市场主体,这个企业的资产必须不断进行置换。对私营企业来讲把资产退出来变更,切换到另一个领域,对其没有损失,只要利润回报率高于原来的就可以。但国有企业不行,因为国有企业在实践当中存在一个部门所有制,每一个企业上面都有一个主管部门。资产一旦发生置换,所有权发生转换的话,主体就发生变化了。一旦同意所有权可以转换,一夜之间这个企业就有可能变成非国有。

  

   所以,改制当中,始终保持企业国有制性质必须有个前提条件:限制国有股的转让。90年代国有企业进行股份制改造,很多国有企业改造之后上市,最后发现上市以后也没解决问题,原因非常简单:我们对股份做了成分限定。国有企业进行改制一定要讲“成分”,全部股份分为国有股、法人股、社会公众股。

  

   为什么要做成分限定呢?这个企业一旦在中国或海外上市,只要占大股的国有股份不转让,其他股份再转让也不会影响这个主管部门对它的控制。一旦允许国有股转让,一夜之间这个企业马上变成非国有。更重要的是,要让市场起决定性作用,不仅是一般商品随着价格波动,更重要的是资本也要具有流动性,这就是我们遇到的第二个大的矛盾:国有企业要真正成为市场主体,所有权要具有可转让性。但所有权一旦具有可转让性,国有制就不保了。要保证国有制,所有权不能转让,哪怕公司上市,这个大股东就是政府,政企就分不开。


解决难题的两种思路、两个派别


   一是西方主流经济学思路。

  

   遇到这两个问题以后,怎么解决?理论上我们空前缺失,作为经济学家,我发现,我们的理论在回答国有企业改革遇到这样的矛盾时就很困难。困难在哪里呢?如果用西方经济学来回答这两个难题,发现途径就一个——私有化。熟悉西方经济逻辑的人知道,所谓西方经济学,就是在经济人假说下形成一套个体主义的成本收益分析方法。基于这样的逻辑验证市场的有效性问题,假设前提是产权明晰,而这个明晰的产权就是私有产权,这是一套西方的主流逻辑。你用这套西方的主流逻辑来套到国有企业改革身上,唯一的途径就是私有化。

  

   这个逻辑拿到中国是行不通的,因为中国不是西方式的市场经济,党中央明确指出我们的改革目标是要建立社会主义市场经济体制,如果放弃了公有制为主,救放弃了社会主义基本制度。所以,用西方主流经济学指导国企改革肯定要私有化,而私有化肯定不可能成为当下中国国有企业选择的逻辑,这条路是走不通的,除非我们放弃社会主义市场经济。

  

   二是政治经济学思路。

  

传统政治经济学来回答也不行。政治经济学在社会假设下形成整体主义阶级利益分析方法,马克思在劳动价值论基础上创造了剩余价值理论,(点击此处阅读下一页)

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文章来源: 华夏基石e洞察 公众号

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