李黄骏:治理规模视野下的政府与社会:基于新加坡“互赖式治理”的研究

选择字号:   本文共阅读 468 次 更新时间:2019-08-04 23:41:19

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李黄骏  
不同族群的民众逐渐超越了狭隘的族群与宗教局限,已经在“新加坡人”的国家认同下开始营造国家利益与族群利益的新型互动。正如人协的那个由连续不间断而紧紧相连的红色圆圈组成的会徽所展示的那样,代表着人协联结所有族群的新加坡人提升他们的公民意识以及促进多元族群和谐的努力。通过人协的努力,让各族群更加团结,通过对共有空间的共享来不断增强国家认同。

   其次,通过社会组织提供多元化的公共服务,化解治理内容扩张带来的规模难题。除了政府提供的公共服务以外,新加坡公共服务的供给在很大程度上依赖于各种类型的社会组织。以民众俱乐部为例,新加坡共有108家民众俱乐部,都由法定机构人民协会进行管理。由于新加坡国土面积只有716平方公里,因此,这108家民众俱乐部基本能够覆盖新加坡全国的各个区域。民众俱乐部硬件设施非常不错,包括诊疗所、儿童托管中心、健身房、体育运动设施、舞蹈室、教室等,类似于我们的青少年活动中心,也类似于加强版的社区活动中心。为了确保优质的硬件设施能够吸引公众前来,新加坡政府近些年来持续翻新或者重建各个民众俱乐部,涉及资金少则几百万新币,多则上千万新币。这些费用大部分由政府财政支出,其余部分则由政府出面募集社会公益捐赠和社会投资。近些年来,附近有一家设施齐全、品质优良的民众俱乐部,已经成为政府推售组屋的一个重要卖点。民众俱乐部建成以后,往往只有5-8名专职工作人员,大部分功能都由外来进驻的社会组织来承担。对于新加坡人而言,各个年龄段都可以在民众俱乐部内找到自己需要的公共服务内容。民众俱乐部也是新加坡人日常居住中一个不可或缺的邻近配套设施。

   最后,让社会组织成为基层事务的管理者,化解治理链条过短带来的规模难题。面对日益增长的治理规模,新加坡并没有采用世界上通用的拉长层级链条,设立地方政府的方式化解组织负荷。相反,新加坡政府将基层的管理事务交给社会组织管理,在维持简单政府的基础上,化解了治理规模扩张的难题。其中,发挥政府层级链条“延长线”作用的一个重要的社会组织是市镇理事会。

   新加坡的市镇理事会属于自上而下、半政府半社会性质的社会组织。它是由大选中获胜的国会议员领导,组屋区群众充分参与,负责组屋区硬件设施运行与维护的机构。组屋是新加坡政府针对公民和永久居民的住房保障制度,全国80%上的人口都居住在组屋内。组屋的兴建由法定机构建屋发展局负责,但全国组屋及组屋区的后期修缮维护由市镇理事会负责,市镇理事会由建屋发展局进行管理。2015大选以后,新加坡共有16个市镇理事会。其中,5个市镇理事会分别覆盖5个集选区,11个市镇理事会覆盖多个集选区和单选区。每个市镇理事会的主席都由新当选的国会议员担任。

   从2007年开始,新加坡所有的市镇理事会都在实施一项“邻里翻新计划”。这一计划的目标是对组屋区的公共设施进行翻新,如垃圾桶、健身设施、足球场、人行道、有盖长廊、人行走道。涉及费用由政府提供一部分,所在地群众自主承担一部分,但具体实施的过程需由群众充分参与下的市镇理事会完成。例如,近些年来,新加坡为老旧组屋加装电梯工程就由市镇理事会组织开展。市镇理事会首先征集民意,如果有较多居民提出要求,就组织开展投票。如果该幢楼80%的居民投赞成票,市镇理事会就组织实施后续工程。每户居民需要自行承担一部分费用,但针对经济条件较为困难的群众,市镇理事会会帮助其向政府申请补助或申请分期付款。显然,在很大程度上,市镇理事会完成了许多别的国家由各级地方政府完成的工作。从这层意义上来说,正是因为有市镇理事会,新加坡政府才能在治理规模日益扩大的情况下维持一级政府、简单政府的设置,维持尽可能短的管理链条和尽可能高的治理效率。

  

   四、结语

  

   新加坡政府的治理之所以高效,是因为它简单;之所以简单,是因为它严格限制了政府的职能范围、缩短了政府的层级链条;之所以能做到以上两点,是因为政府与社会之间对于治理职能进行了效率最大化并极富新加坡特色的分工。面对日益增长的治理规模,新加坡的经验至少有以下几个方面可供我们参考和借鉴。

   首先,治理规模的增长并不必然与人口数量或地理空间的增长成正比,在特定的发展阶段,经济、社会、政治、文化等因素都会促成其剧烈变化。通过对新加坡的观察,我们可以发现,虽然人口规模和地理空间基本保持稳定,但治理规模带来的压力却在逐年上升。其中的原因,除了族群差异等原有因素以外,更重要的是民主意识和权利意识逐渐成长,民主权利的维护、公共服务的质量和范围、弱势群体的保护等都在不停地增加国家治理的内容。对于中国而言,经历了几十年的高速发展,经济、社会、政治、文化等方面都取得了巨大的成就。参考新加坡的经验,这些方面的成就很快也会转化为国民对于民主权利、公共服务、社会保障等方面越来越高的需求。如果对比中新两国的基本国情,庞大的人口、广阔的疆域、巨大的地区差异,使得中国未来的治理规模将伴随着现代化的进程快速增加,其体量和复杂性将是“小国寡民”的新加坡所难以比拟的。

   其次,治理规模的增长必然促使政府与社会对治理职能进行合理分工。治理规模的增长大致可以有两条路径化解,一是拉长政府的管理链条,设置更多层级的地方政府,通过压缩基层政府统辖人口和地域的方式来控制治理规模。正如上文所论述的那样,这种方式有一个效率递减的问题。伴随着行政层级链条的拉长,基层政府的治理规模可以得到控制,但过度拉长的管理链条也会造成信息传输和指令执行的困难。二是合理划分政府与社会的职能分工,通过控制政府职能范围,即政府直接负责的治理内容的方式控制政府的治理规模。显然,新加坡采用的是第二种路径,特别是其市镇理事会的设置,在很大程度上承担了原本应由政府承担的基层公共事务的管理职能,使得政府不用为了控制治理规模过于拉长管理链条,保证了新加坡政府的简单和高效。对于中国而言,五级政府的设置已经存在管理链条过长,信息传输和指令执行困难的问题。面对持续快速增长的治理规模,如果我们仍然试图通过拉长管理链条,设置更多行政层级的方式来化解问题,不仅治理成本会成倍放大、难以负担,而且治理效果也是值得怀疑的。如果新加坡这样的小国还可以在两种路径中选择的话,那么对于中国而言,在政府与社会之间对治理职能进行合理的分工将是唯一可行的路径。

   最后,政府与社会对治理职能的分工必须首先考虑国情。新加坡政府与社会对治理职能的划分并没有照搬西方的模式,相反,在新加坡国家治理中发挥主要作用的是一些带有半官方、半政府性质的社会组织,而从严格意义上说,这些组织并不属于独立于政府之外的NGO。例如居民委员会、民众联络所、民众俱乐部都属于法定机构人民协会的管辖。再例如市镇理事会,其负责人就必须是大选中获胜的国会议员。正是因为这些原因,新加坡的社会治理才被称为政府主导的“互赖式治理”。从新加坡的经验可以看出,中国未来的政府与社会对于治理职能的划分,必须首先考虑中国的国情,社会组织的发育程度、规范程度、提供的公共服务的质量和效率等都是其中必须要考虑的内容。

   注释:

   ①与古希腊经典的城邦(比如雅典、斯巴达)相比,柏拉图心中的理想城邦的规模还要更小点。他认为5000人的城邦规模是最合适的,这个关于城邦规模的限定被他的学生亚里士多德继承。参见柏拉图《法律篇》、亚里士多德《政治学》。

   ②George A.Boyne.What is Public Service Improvement? 2003.

   ③斯洛伐克,2016年人口540多万,全国划分8个州,其下分区,一共有79个县,下设2883个市镇。https://baike.baidu.com/item/%E6%96%AF%E6%B4%9B%E4%BC%90%E5%85%8B/420530?fr=aladdin

   ④土库曼斯坦,2016年人口566万,除首都阿什哈巴德为直辖市外,全国划分为5个州(省),16个市,46个区。https://baike.baidu.com/item/%E5%9C%9F%E5%BA%93%E6%9B%BC%E6%96%AF%E5%9D%A6#3

   ⑤哥斯达黎加,2016年人口486万,全国划分为7个省,下设81个县市、421个区。https://baike.baidu.com/item/%E5%93%A5%E6%96%AF%E8%BE%BE%E9%BB%8E%E5%8A%A0/423699#5

   ⑥中非共和国,2016年人口459万,全国划分为15个省、1个直辖市(首都班吉),省以下设69个县,另设11个行政公署。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《中共杭州市委党校学报》 2018年04期

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