孙中伟 刘林平:中国农民工问题与研究四十年:从“剩余劳动力”到“城市新移民”

选择字号:   本文共阅读 1579 次 更新时间:2019-08-02 00:40:42

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孙中伟   刘林平  
无论是外商投资,还是民营企业,都以劳动力密集型为主,对廉价劳动力需求十分旺盛,结果导致广东、江浙等地本地过剩劳动力很快被吸纳殆尽,跨区域农村剩余劳动力迁移开始出现,一个“农民工时代”就此拉开序幕。

   1984年1月,中央《关于1984年农村工作的通知》(以下简称:《通知》)可以视为农村人口流动政策的转折点。《通知》肯定了农村劳动力对城乡经济发展的作用,并指出应允许并鼓励“农民自理口粮进城务工经商”,这标志着农民向城市迁徙的严格限制政策开始松动,也是农民工问题走进社会和学术视野的开端。此后,一系列的相关政策和措施陆续出台,城乡、地区间的劳动力流动,尤其是贫困地区农村劳动力的对外输出得到了政府支持。数以万计“离土又离乡”的农村流动人口,也就是本文所关注的“农民工”群体在这个时期开始大量出现。

   但是,好景不长,首次“民工潮”的到来依然引起了有关部门的高度紧张。1989年1月15日《人民日报》的报道中写道,春节期间输送旅客人次预计达8亿,严重超出铁路运输能力。紧接着,新年刚过,数百万返乡的农民工们又立刻踏上了去往东南沿海的列车。民工潮给铁路运输系统和有关省份带来了巨大的承载压力,1989年3月和4月,国务院办公厅以及民政部、公安部等部门,相继发出《关于严格控制民工外出的紧急通知》《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》,要求各地人民政府采取有效措施,严格控制当地民工盲目外出。1989年下半年,国家针对经济社会发展中的乱象开始治理整顿,并加强对城乡个体户和私营税收征管,迫使许多建设项目停工,一些乡镇企业停产或倒闭,但农民工流动浪潮难以控制。1991年2月,国务院办公厅下发《国务院办公厅关于严格控制大量民工盲目流入广东省的通知》,通知显示,“铁道部和广东省最近反映,进入八月份以来,湖南、湖北、四川、江西、广西等省(区)的大量民工前往广东省,仅六日至八日就有二十四万人抵达,露宿广州车站广场的有二三千人。这种情况给广东省的治理整顿和维护社会治安秩序带来困难, 也使民工面临工作无门、生活无着和极易感染疾病的困境。”这段时间,国家开始加强对民工流动的控制,部分民工开始回流。

   1992年是农民工问题形成的关键一年,主要是因为粮票制度的取消。1953年,中国粮食市场建立 “ 统购统销”制度,此后四十年,粮票成为“第二货币”。没有城市户籍,就无法获得粮票,粮票与户口绑定,没有粮票农民寸步难行。邓小平“南方谈话”公开发表之后,市场经济转型加快,1992年4月,广东省第一个取消粮票制度,至1993年5月,粮票在全国基本废除。粮票废除后,大规模的人口跨省、跨区域的自由流动才开始成为现实。

   同时,沿海地区乡镇企业的迅速发展对劳动力产生大量的需求,相对而言,第一产业的收入则增长缓慢,农民们外出务工愿望更加强烈,也使得农村劳动力的流动再次进入一个高潮期。但是,随着进城务工的农民数量增长,关于农民工的负面事件或新闻陆续出现,开始引起社会管理部门的注意。特别是广州、北京、上海等地,出现了大量的进入城市但没有找到工作的农民,城市社会秩序以及卖淫、嫖娼、盗窃、抢劫等犯罪事件发生率增高,犯罪者主要都是没有就业的外来流动人口。这一方面给城市社会治安、交通、出租房等社会管理带来了极大的困扰,也引起了本地人对外来流动人口的反感和排斥,认为他们是城市脏乱差的“罪魁祸首”。所谓的“农民工问题”开始进入公众特别是管理部门的视线,此时的“农民工问题”主要表现为“盲流”所引发的流动人口犯罪以及对城市环境和社会秩序的挑战。

   1993年之后,中央再次从严格管控农民工流动转变为“引导有序流动”。如1993年12月《人民日报》的文章:《劳动部推出“城乡就业协调计划”,“民工潮”将纳入有序渠道》,以及同样是来自《人民日报》1994年1月的专文评述:《广开农村劳力就业渠道,引导合理有序流动》等。1994年11月,为进一步加强流动劳动力管理、引导其有序流动,《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》颁布。规定要求,外出务工的农民必须在外出前登记领取“外出人员就业登记卡”,并在到达城市后凭此卡办理“外来人员就业证”。1995年9月,中央社会治安综合治理委员会《关于加强流动人口管理工作的意见》规定,进城务工的流动人口必须持有相应的“暂住证”和“就业证”,否则将采取收容、遣送的措施。随后一系列相关配套文件也陆续出台,包括《暂住证申领办法》《关于“外出人员就业登记卡”发放和管理有关问题的通知》等等,流动人口管理制度逐渐完善,并成为这个阶段中国农村流动劳动力管理的基本措施。事实上,流动人口管理制度虽名为“规范”“引导”,实则依然是通过严格的管理手段控制农民流动,以缓解大量农民工进城所带来的公共管理和治安问题的压力。

   另一个控制农民工自由流动的原因是,经济结构调整过程中国有企业的改革导致了大量下岗、失业职工的出现,使得城市的就业压力激增。在这一背景下,政府不得不出台相关倾向性的政策,通过约束农民工自由流动,来优先保障城市失业人口的再就业。以中共中央国务院在1998年6月发出的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》为例,“通知”中提出,对于进城务工的农村剩余劳动力,要控制其规模,提倡就近转移。不久,各地限制外来劳动力就业的规定纷纷出台,尤其是以广东、上海等沿海发达城市为代表的主要劳动力流入地。这些文件开始对农村劳动力求职与录用设置一系列歧视性条件。待遇好、收入高的岗位往往只录用本地城镇户口的求职者,企业在招收外来劳动力时要经过严格的审批,如若发现未经批准招用的情况,将责令清退,安排本地的下岗人员就职,而农民工只能从事在城市居民之中乏人问津的脏活、累活。

   回头看,从改革开放到21世纪初期的二十年中,尽管农民工的流动获得了合法性,但是依然被贴上了“盲流”的标签,从当初被视为优质廉价的劳动力,到后来被当作城市社会问题的制造者。这主要源自于“他者的不安”,即农民工大量进城,城市出现了包括就业、公共设施、治安方面的许多社会问题,引起了城市居民和管理部门的紧张。尽管国家非常关心农民工问题,但当时主要考虑如何加强流动人口管理,控制人口导入,还没有充分意识到农民工给城市发展的巨大贡献,更谈不上如何向农民工提供类似市民的一些福利待遇。

   (二)从社会发展的“牺牲者”到城市“新移民”

   长期以来,农民工一直是经济发展和城市建设不可或缺的力量。2000年,第二、第三产业从业人员中农民工的比例均已过半,在建筑行业,这一比例更高达80%。但与之形成鲜明对比的却是农民工恶劣的就业环境,拖欠工资、社会保障缺失、工时长、工资低的状况普遍存在,这对政府调整相关政策,保护农民工权益提出了迫切的要求。

   21世纪后,国家对农民工问题的日益重视,逐渐意识到对农民工流动的管控非但不能解决“农民工问题”(公共与治安管理压力),也不适应当前经济发展的要求(城镇化、提高农民收入、扩大内需),因此,农民工政策也发生了积极的变化,开始着力维护农民工的权益,为其创造一个公平的就业和生活环境。之所以产生这样的变化,一方面,维护好农民工的权益,使其在城市安居乐业,不仅体现了当时政府“以人为本”的执政理念;另一方面,更加深刻的原因是劳动力市场从丰富走向了短缺。

   经过二十多年的高速发展,2004年初“民工荒”首次出现在珠三角地区,并逐渐蔓延至全国。比如,根据当时福建省晋江市的一项调查,当地的工业企业在年后的招工中出现了严重的人员不足,有近五分之一的企业无法运作,在陶瓷行业,这一比例更高达二分之一。

   “民工荒”意味着农民工劳动力市场的供求关系由原来的“买方市场”转变为“卖方市场”,这场转变一方面将提高农民工在劳动力市场中的谈判能力;另一方面,也迫使地方政府为吸引廉价劳动力提高对农民工的社会保护水平。

   政策的转向首先体现为逐步清除了限制性、歧视性的法规。2000年发布的《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》[劳社部发〔2000〕15号]指出,应当取消各类对农村劳动力进城务工就业的歧视政策。2003年初,国务院发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,强调进城农民和城镇居民享有平等的就业地位,各地方部门不得对企业招收农民工这一行为进行审批。同年6月,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》发布,新的管理办法充分体现了政策的进步和政府职能中更人性化的一面,以“自愿”为前提进行的救助取代了“强制”,8月1日《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止,收容遣送制度从此成为历史。

   2003年10月,发生了一件在农民工权益保护运动中的富有象征意义的“事件”。时任国务院总理温家宝在湖北调研时,农村妇女熊德明向总理诉说了丈夫被欠薪的不幸遭遇,总理对此高度重视。2004年的全国人大会议上,温总理再次强调了这个问题,指出要确保农民工能够按时、足额得到工资。这标志着国家开始将农民工权益保护问题提上议程。2004年,《最低工资规定》颁布实施;2007年,《就业促进法》《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》相继出台,为农民工依法维护自身劳动权益提供了强有力的保障。

   之后,农民工劳动权益保护状况越来越好。调查表明,在珠三角地区,2006年农民工平均工资为1090元,未达最低工资标准者近10%,2010年,则达到1854元,低于最低工资标准者仅为4%;工资拖欠方面,2006年约9%的农民工曾被拖欠工资,2010年则为5%;在社会保险方面,2006年,企业为农民工购买医疗保险、养老保险、工伤保险的比例分别为33%、19%、38.5%,2010年,则分别上升为45.3%、34.8%、52.3%。

   随着农民工工作条件和福利待遇的改善,生存问题的迫切性下降,而如何融入城市成为“新市民”,变成农民工的主要诉求。2010年1月31日,国务院发布的2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中,首次使用了“新生代农民工”的提法,并要求采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益,帮助新生代农民工实现市民化。

   接着“富士康工人跳楼事件”的发生起到推波助澜的作用,使得农民工,特别是新生代农民工问题受到了社会各界的空前关注。一个以“80后”和“90后”为主体的新生代农民工成为农民工主体。我们调查显示,2006年,“80后”占56.6%,几乎没有“90后”,2010年,“80后”已经占64%,其中“90后”已达17.4%。他们的诉求与父辈们完全不同,相对来说,他们成长环境较父辈优越,所面临的生存压力下降,他们外出打工不是因为农村生活艰难,难以维持,而是主动寻求更好的发展机会,更加希望能够融入城市。与老一代不同,他们已经不可能再回到家乡,市民化是他们不可抗拒的命运。

   我们调查也显示,除工资之外,农民工最为看重的权益问题也出现了一些新的变化,教育、居住等市民权越来越受到重视。在迫切需要解决的权益问题中,14.1%的选择住房问题,还有7.5%的选择子女教育问题。这些问题与传统的工资水平、劳动合同、工作时间等生存劳权问题有所不同,但与农民工个体或家庭在城市中的生存和持续发展机会和能力密切相关。

   近年来,随着2014年新型城镇化战略的实施,国家已经开始认识到,两亿多农民工很难再回到农村,这种“半城市化状态”既不符合农民工的利益诉求,也不利于新型城镇化的顺利推进。因此,如何吸引农民工定居城市,像现有居民一样享受城市公共服务,即实现完整的“市民权”成为现阶段学术界所关心的问题。

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本文责编:陈冬冬
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