安德万:2030年可持续发展议程下中国的维和行动

选择字号:   本文共阅读 284 次 更新时间:2019-07-26 23:08:34

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安德万  

   内容提要:联合国维和行动不仅能限制国家间冲突和内战的持续时间和烈度,减低冲突再起的概率,遏制冲突扩散,还能够扮演第三方实施和执行机制,促进冲突双方的和解,为国际社会的可持续发展提供基础。中国积极参与了2030年可持续发展议程的制定,并把参与联合国维和行动纳入帮助发展中国家实现“2030年可持续发展目标”的具体措施,支持南南合作,为全球安全和发展治理提供更多的公共产品。在参与联合国维和行动方面,未来中国面临两大挑战:行动上需要平衡能力、国家利益与国际义务;规范上中国应重新思考国际安全与发展问题,整合对外援助、维和行动,成为国际安全与发展领域的规范塑造者,提高中国在全球治理中的发言权和地位。

   关 键 词:国际安全与发展  2030年可持续发展议程  联合国维和行动

  

   一、研究问题的提出

  

   联合国“2030年可持续发展议程”(以下称“2030议程”)的启动标志着国际发展治理实践迈入新阶段。联合国经过了长期的讨论,在总结和学习实施“千年发展目标”(Millennium Development Goals)经验教训的基础上,制定了“2030议程”。“2030议程”是一个综合框架,强调各项目标之间的相互联系和协同。2030年可持续发展目标也不再仅限于发展中国家,而是适用于所有国家。“2030议程”强调建立和加强各种伙伴关系,落实各项具体措施,以推进2030年可持续发展目标的实现。在此背景下,中国应该思考如何抓住国际发展升级换代的历史机遇,积极促进国内发展,使中国早日落实联合国制定的2030年可持续发展目标。作为一个负责任的发展中大国,中国也应该积极参与国际发展治理行动和相关机制的建构与升级,力所能及地帮助其他发展中国家,特别是最不发达国家,实现联合国“2030议程”制定的17个目标。①

   在帮助发展中国家具体落实2030年可持续发展目标方面,中国学者分析了中国可以借助的四大平台:联合国、二十国集团(G20)、“一带一路”倡议和国际发展援助。②孙伊然指出,联合国在全球发展治理中的主导地位凸显,在国际发展规范塑造和发展业务操作方面,中国与联合国之间的合作得到明显深化与拓展,中国与联合国之间的合作可以促进2030年可持续发展目标的实现,但是他的分析并没有进一步探讨“联合国维和行动”与2030年可持续发展目标的关系。③鉴于中国已经承诺为联合国维和行动提供更多的经费和人力资源,包括派遣作战部队,并且中国军队已经参加了联合国维和行动框架下的作战任务,中国不得不考虑如何更好地利用参与联合国维和行动,帮助那些被冲突所困的发展中国家摆脱困境,启动发展进程。这既是联合国2030年可持续发展理念的要求,也符合中国外交整合多方资源以提高行动效率的政策原则。

   2005年“世界首脑峰会”(World Summit)指出了发展、和平、安全与人权是相互关联、相辅相成的。安全是可持续发展和保障人权的先决条件。和平是每个个人、群体或国家的首要权利,没有这种权利,其他权利就不能享有,加强国际和平与安全是经济和社会发展以及实现所有人权的先决条件。④这种关系在最不发达国家体现得尤其明显。所以,国际社会不仅通过教育、科学技术、文明对话和文化交流等手段促进和平,还采取“维和”这样更加积极的措施,促进国际和平。“2030议程”在这个认识的基础上,吸收了“积极和平”(Positive Peace)概念,更全面地处理国际安全与发展之间的关系。换而言之,为了更好地推进“2030议程”,把维和与可持续发展措施都看成是管理和解决冲突的工具。在脆弱国家实行可持续发展战略,以消除引发冲突的经济和社会方面的原因,有望建立可持续的和平;而在冲突国家和地区促进冲突解决,建立可持续的、稳定的和平,对于实现“2030议程”确立的其他目标(如完全消除饥饿和极端贫穷)也是至关重要的。⑤

   在制定“2030年可持续发展议程”时,解决暴力冲突问题被确认为实现可持续发展的一个重要任务:明确把“建立和平、包容的社会”作为一个重要的目标(目标16)。除此之外,在17个目标中,解决暴力冲突也是实现其他目标的一个前提,特别是目标1(消除贫穷)、目标3(确保健康的生活和福利)、目标4(优质教育)、目标10(减少不平等)和目标11(包容、安全和有活力的城市)。为了有效地解决暴力冲突的危害,联合国在推进“2030议程”的过程中,强调转变工作方式:更加重视预防(如建设国家能力、加强国内机构建设、支持善治);将联合国相关项目的周期从3到5年延长到15到30年;非常强调相关机构不能各自为政,需要建立密切的伙伴关系,联合国系统应加强与国际金融机构以及区域和国家行为体的协调。

   一方面,在“千年发展目标”框架下世界各国共同努力取得了不少的成绩,全球可持续发展行动进入新的阶段;另一方面,目前全球冲突呈现上升趋势,而且出现了新的特征,管理和解决这些冲突面临更复杂的挑战。就如何让联合国维和行动和“2030议程”兼容而言,国际社会,特别是联合国内部,在规范和具体操作实践两个方面都存在很大的争议,这些争议是围绕“安全”和“发展”之间的复杂关系而展开的。

   本文基于国际社会目前就“安全与发展”问题展开的大辩论为背景,首先对相关文献进行分析,揭示联合国维和行动在一定程度上能够帮助被冲突所困的国家预防和消除武装冲突,创造有利的发展条件,让这些国家和所在地区更早地实现2030年可持续发展目标。其次,分析中国对“2030年议程”的政策立场的转变过程。中国最终把参与联合国维和行动作为中国支持2030年可持续发展政策的一个具体措施。最后,从“2030议程”的视角,分析未来中国参与联合国维和行动面临的两个方面的挑战,并提出相应的政策建议。

  

   二、维和的定义

  

   《联合国宪章》没有给“维和”(peacekeeping)下一个正式的定义,不仅没有造成严重的问题,反而给联合国提供了在必要时根据冲突性质调整维和行动任务的机会,以保持政策的灵活性。⑥在美苏冷战时期,国际安全主要是指没有发生国家间军事冲突。如果一个国家或地区没有发生武装冲突或暴力活动,那么就享有了安全,或者一个国家能够防止武装冲突和暴力的发生,为国内生活提供基本的社会秩序,那么这个国家具备安全治理的能力。从20世纪60年代开始,和平研究的先驱,如约翰·加尔东(Johan Galtung),对“和平”概念下了更广泛的定义:不仅指没有国家之间的武装冲突,而且包括了发展和人权等内容。和平的要求显然比安全要高得多,和平是基于社会群体成员之间的相互信任和自愿参与而达成合作和解决争端之目的,这样的社会要比通过胁迫手段强加遵从的社会更加能够和谐共存。⑦这些理论方面的变化,特别是提出“人类安全”(human security)、“人类发展”(human development),以及在国际格局变化、国际冲突不断呈现新特征的情况下,联合国维和行动也不断地做出调整。

   1992年时任联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯—加利(Boutros Boutros-Ghali)提出了“和平计划”(Agenda for Peace),是联合国维和行动规范演变过程中的一个标志性文件。2000年“联合国和平行动问题高级别小组”对联合国和平与安全活动进行了彻底的审查,该小组提交的《卜拉希米报告》(Brahimi Report)强调“交战各方的同意、明确而具体的任务、充足的资源”是联合国维和任务取得成功的最低要求,而且还提出实现持久和平不能仅仅依靠停火,还需要加强“建和行动”(peacemaking)。2008年的“联合国维和行动”基础条令文件(Capstone Doctrine)定义“维和”是“一种旨在维持和平的技术,虽然这种和平是脆弱的,但是战斗已经停止,从而协助和平制造者(peacemakers)实施达成的协议。在这个定义下,联合国维和已经从一个主要以观察停火和国家间冲突后施加武装隔离的军事模式演变为一个包括多种要素——包括军事、警察和文职人员——共同努力为可持续和平奠定基础的复杂模式。”⑧维和是以建设性的方式管理或解决冲突,短期目标是避免冲突造成灾难性的、破坏性的后果,长期目标是实现可持续的和平,为可持续发展创造条件。不过,进入21世纪之后,在很多情况下,冲突各方无法达成和平协议,在不存在协议的情况下,没有和平可以维持,所以更需要和平执行(peace enforcement)——用武力去执行和平。⑨近年来,联合国的行动更是从传统的“维和”——以监督停火、隔离武装和促进冲突方和谈为重点——转向更加重视建和行动与和平执行。

   联合国和平行动的不断调整导致联合国内部对“维和”的定义出现不同的理解。第一种是“线性”的理解,1992年时任联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯—加利(Boutros Boutros-Ghali)提出了“和平计划”,预防外交、和平建设、维和、冲突后建和构成了一个线性的过程,“维和”是这个线性过程的一部分,仅限于严格遵循“当事国同意、中立、非自卫或履行授权不使用武力”的维和三原则,实施观察停火,隔离冲突。⑩第二种则是“多维”的理解:一个方面的原因是冲突预防(conflict prevention)、建和、维和、和平缔造(peacebuilding)与和平执行之间的区别越来越模糊。虽然联合国维和行动部署在原则上是支持停火与和平协议的实施,但是它往往在建和、发展方面的行动中也发挥积极作用;(11)另一个方面是,当代的维和行动是综合采用安全和经济方面的干预措施,以实现一个国家或地区的稳定,所以维和本身也是多维的。

  

   三、维和行动促进可持续发展目标实现的因果机制

  

   从1990年到2010年,生活在发展中国家中的赤贫人口减少了一半,国际社会提前五年实现了“千年发展目标”中一个最重要的目标。专家预测,2015年之后,绝大多数赤贫人口都生活在受冲突影响的国家中。一个事实是,冲突和贫穷、落后在空间上是高度重合的,全世界最不发达的国家大多是脆弱国家,是被冲突所困扰的国家。2008年世界银行行长佐利克撰文指出,有10亿人生活在脆弱国家,他们无法实现“千年发展目标”。这些国家被贫穷、疾病所困扰,三分之一的人无法获得清洁的饮用水,三分之一的儿童没有读完小学。(12)

   2011年世界银行发布的《世界发展报告》指出,在20世纪冲突与和平之间的区分是明显的,但是目前一些国家和地区遭受的暴力冲突则是反反复复的,还有一些曾经达成政治和解协议的国家虽然没发生暴力冲突,但犯罪活动猖獗,国家维持治安稳定的能力不足,严重阻碍了国家的发展进程。(13)那些曾阻碍非洲实现“千年发展目标”的各种冲突正在削弱非洲推进2030年可持续发展目标的基础。(14)对不同国家的比较研究发现,预防冲突、冲突解决和建设和平行动对非洲在规定的时间框架内提高实现“千年发展目标”的可能性有重大意义。(15)除非非洲大陆建立稳固的、可持续的和平,否则非洲实现2030年可持续发展目标的前景依然黯淡。

暴力和冲突的影响还会跨越国界。目前大多数战争都是国家内部冲突,这些冲突导致的难民冲击邻国,脆弱国家在制造“脆弱地带”,这些悲剧正在非洲、南亚地区上演。过去二十年中,暴力冲突产生了二战以来最大规模的难民潮,并使受影响的国家倒退数十年。国际货币基金组织的数据显示,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《战略决策研究》2018年 第5期

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