安德万:2030年可持续发展议程下中国的维和行动

选择字号:   本文共阅读 537 次 更新时间:2019-07-26 23:08:34

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安德万  
消除地区的紧张局势,维和行动只是最后的一种政策选择。第二,中国要利用与地区组织建立的密切合作关系,让冲突地区的国家或安全机制主导,中国给予其必要的支持,争取维和行动取得最大成效。第三,当冲突不断蔓延并威胁中国的利益存在时,中国应该积极干预,但是在决定军事介入时要特别谨慎。

   (二)规范:再审视国际安全和发展问题

   目前,中国在多个层次参与联合国维和行动:中国的代表会参与联合国维和问题的日常辩论;作为安理会常任理事国,在形成相关的决议、授权维和任务方面具有决策权;中国是维和预算的第二大贡献国;为维和行动提供维和部队和警察,执行了多个维和任务。虽然中国对于联合国维和行动的贡献度在不断上升,但是这种贡献多数还主要停留在派遣维和部队和警察,而在维和行动规划、维和部队战场指挥以及和平重建等方面的参与不足。(54)不过,中国必将对联合国维持和平制度建设发挥更大的作用,(55)中国将成为维和规范的塑造者。何银也指出,研究中国对维和建设和规范的贡献会是中国维和学术研究的一个新的知识增长点,而且现有的相关研究尚处于起步阶段,在基本概念、核心问题和研究路径等方面还存在不清甚至矛盾之处。(56)那么,从联合国“2030议程”视角来看,在国际安全与发展问题上,中国除了做规范的学习者和接受者之外,是否能够在总结和学习自己的、他国的、联合国的经验和教训的基础上,提出一些最佳实践,成为规范的缔造者和传播者呢?

   “2030议程”要使世界上最后一部分赤贫人口完全摆脱困境,世界减贫计划进入最后的“攻坚战”,而这部分人长期为冲突所困扰,这为重新审视国际安全、和平与发展问题提供了一个好机会。本文认为,国际社会目前正在研究发展与安全冲突的复杂关系,并努力提出新的解决方案,如果中国在这方面做足功课,就能塑造相关的维和规范。

   从理论研究来看,学术界对“安全与发展”的研究及其认知发生了变化。早期的研究用历史、宗教、民族和政治因素来解释为什么战争会出现、持续、复发和结束。但是,20世纪90年代,新的研究开始关注与战争频繁发生相关的社会和经济条件。学者发现,经济和社会方面的结构性风险是冲突发生的根本原因。当一个国家存在某些社会和经济条件时武装冲突就容易发生,而历史、宗教、民族和政治因素可能是冲突的“导火索”或“动员机制。(57)因此,提出的解决冲突的主要思路是发展经济。(58)对22个陷入冲突的非洲国家的分析中,只有9个显示出战争结束时国内生产总值比冲突发生时的国内生产总值低。对于一些国家,如安哥拉、卢旺达,在战斗高峰之后国内生产总值急剧下降,随后又出现了复苏,但是有几个国家,如苏丹、乍得、塞内加尔、埃塞俄比亚和尼日尔,则在冲突进行的同时国内生产总值仍继续保持增长。(59)这种发展模式侧重于经济增长、工业化或社会服务,但如果增长不是包容性的,工业化反而会增加地区之间的不平衡,可能导致紧张局势恶化。

   长期以来,在实践操作上,国际社会管理冲突和解决发展问题的行动是分离的。在联合国系统内,与经济、社会、环境问题相关的技术援助、能力建设、分析和评估是由联合国系统的一部分机构提供的,而支持建设和平、安全、冲突解决和维和行动的则是联合国的另一些部门直接负责的,这些部门之间没有协调。(60)联合同处理危机和管理冲突的行动本身充满了复杂性、多维性、挑战性,导致认识不统一,有时把维和建和看成一个线性的过程,各个行动之间存在清晰的逻辑关系,可以分阶段推进;有时则被看成是一个多维的行动,各个行动之间的关系又变得错综复杂起来。(61)这不仅导致很难制定有关维和建和行动计划,而且更难提出具体的、有操作性的标准以评估相关行动是否达到预定的目标。进一步而言,维和建和需要众多的行为体共同参与,认识不一致,不同行为体如何建立伙伴关系以保证行动的协调性就无法保障。对这些行动缺乏整体概念,就无法确保实施维和建和行动所需的政治意志和资源。

   2016年联合国大会和安理会关于和平的各项决议开始重视解决这些问题,在联合国系统内做出调整,强调统一进行分析和制定有效战略规划的重要性。这些决议力求让联合国系统更加重视预防冲突,以解决导致冲突的根源。要求联合国不同部门根据不同国家和地区的具体情况联合进行多维度的冲突和风险分析,以评估联合国的应对能力。最近,联合国维和行动的规范也在发生变化,维和行动不再是由几个独立的行动组成的一个线性过程(即人道主义行动、停火和维和、选举和治理、初期恢复,最后是社会和经济发展。),而是以新的工作方式执行维和行动,即在保护和满足人民眼前需求的同时,降低风险和脆弱性,减少冲突。这需要致力于发展、人道主义救济、建设和平与维和行动的国家和其他成员的共同承诺和行动。(62)

   联合国发展集团(United Nations Development Group)对“安全与发展”问题的认识也在发生变化。在其工作方法中建立了“人道主义援助—发展—安全链”(Humanitarian-Development-Security nexus),(63)出台了新的发展援助政策指南,而且制定了“冲突与发展分析工具”(Conflict and Development Analysis tool),以协助对已经受到冲突影响或会发生冲突的国家进行分析。在危机和危机后重建的过程中,需要包括联合国和非联合国成员在内的各方组成的广泛合作伙伴关系就长期的共同行动目标达成共识,以整合发展、人道主义救援、维和方面的行动,充分利用各行动合作伙伴的比较优势,保证应对措施的连贯性。(64)

   西方国家就“安全与发展”问题的认识也在发生变化。在英国等国家游说下,2016年经济合作与发展组织(OECD)允许利用海外援助预算——即官方发展援助——支持脆弱国家的军事和安全部队建设。经济合作与发展组织表示,只要保证这样操作能够促进发展目标的实现,同意修改对外援助的操作规范。(65)但是,联合同负责发展事务的官员则表示,这种改变会使这些脆弱国家更加不稳定。(66)

   这些认知和操作上的变化以及相关的争论都表明国际社会以及联合国不同部门对国际安全与发展问题在进行新的探讨,但是仍然存在不同意见。还存在偏执一端的现象,要么强调安全,要么主张发展,没有考虑从总体上整合这些行动,在认识上还没有突破原来的思维局限。2009年《里斯本条约》强调通过加强集体行动来增强欧盟对外政策的连贯性,自2010年以来欧盟在整合安全与发展方面的行动方面有所改善,但由于官员不得不迎合特定选区的利益,欧盟安全和发展政策决策的协调和连贯性受到了挑战。(67)可见,在实际操作上做出调整并非易事。

   中国应该思考这个重要的问题——如何处理全球层面的“发展与安全”的关系,吸取对外发展援助和参与联合国维和行动两方面的经验,探索帮助最不发达国家解决冲突和摆脱“发展陷阱”的方法,为实现2030年可持续发展目标做出贡献。发展与安全之间并非简单的、线性的关系,发展和安全的关系在每个地区、每个国家的表现都不同。在未来,对于如何处理全球层面的“发展与安全”的关系,中国可以有两个思路。第一个思路是在参与联合国维和行动中,中国需要根据实际情况,统筹考虑安全与经济发展之间的关系。比如,维和行动中,分配有限的维和资源,合理协调经济方面的措施与安全方面的措施,以取得最大的成效。这需要结合不同地区和国家的实际情况,认清经济发展措施的作用机制、如何使用维和军事力量和认识军事力量的有限性等等,以便探索新的政策思路,取得更好的维和行动效果。第二种思路是统筹国际发展援助和维和行动,如果可能,应建立一个统一的机制。这两种思路都要求进一步整合中国对外援助、维和行动方面的能力和知识。

   过去,中国对外援助的受援国分布在亚洲、非洲、拉丁美洲、加勒比、大洋洲和东欧等地区,受援主要对象是低收入的发展中国家,中国对其中最不发达国家和其他低收入国家的援助比重始终保持在三分之二左右。亚洲和非洲作为贫困人口最多的两个地区,接受了中国80%左右的援助。(68)中国对外援助模式受到国外一部分学者的批评,他们认为中国的参与倾向于保护中国的利益,忽视环境和社会后果,而且忽略了良好的治理、腐败和其他和平建设行动。正如前面的分析所证,在过去,受到中国对外交往政策原则的束缚,中国政府从不部署军队,参与维和行动中的打击作战任务,只派遣如医疗专家和工程师这样的人员,承担风险低的维和任务。随着中国外交政策的调整,整合对外发展援助和维和行动具有必要性和一定的可行性。

   中国曾经建立了一套对外援助工作的跨部门协调机制,十九届三中全会上中国政府决定组建国家国际发展合作署,对外援助政策的实施更加集中统一。在过去的一段时间,商务部在制订国别援助方案和对外援助资金计划时,需要与外交部、财政部和中国进出口银行进行经常性沟通并征求相关部门的意见,国务院其他一些部门也负责或参与部分专业性较强的对外援助工作的管理。为进一步加强各部门问的协调,2008年商务部会同外交部、财政部等有关部门和机构,正式成立了对外援助部际联系机制,2011年2月部际联系机制升级为部际协调机制。(69)根据党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》的精神,中国组建了一个国务院直属机构——国家国际发展合作署,整合了商务部有关对外援助的工作职责和外交部对外援助协调职责。同样,在维和领域,中国也成立了专业机构。2009年6月中国国防部维和中心成立,2011年12月国防部维和事务办公室成立,统一协调和管理全军参加联合国维和行动事务。此外,公安部也已建立维和民警的派出管理机构,公安部还专门设立了维和民事警察培训中心。(70)就中国目前的相关政策机构设置而言,实施维和、发展援助政策的整合,虽然也有难度,但是比起欧盟内部的阻力,中国遇到的阻力要小得多,因为进行政策调整需要的跨部门合作更容易实现。但是,目前,国家国际发展合作署、国防部、公安部等机构之间还没有建立一个专门的协调机制,未来需要建立跨部门合作机制。

   只整合对外援助、维和行动的相关机构或加强机制之间的协调是不足够的,还需要推进对外援助、维和行动方面的知识迁移、知识整合。然而,不论是从学者的理论探讨和实证分析,还是从联合国的实践来看,目前还没有对这些问题形成清晰的、一致的认识,因而尚不能制定清晰的政策和行动方案。所以,中国的国际关系学者需要加强这方面的研究,为改进国际发展、维和政策提供更多的证据和建议。

  

   六、结语

  

   联合国的维和行动不仅能限制国家间冲突和内战的持续时间和严重程度,减低冲突再起的概率,而且能遏制冲突的地理范围,阻止“外溢效应”的发生;维和机制还能够扮演第三方实施和执行机制,促进冲突方的和解,彼此建立信任,从而帮助脆弱国家恢复安全稳定的发展环境,实现社会和国家治理结构的转型,开启可持续发展进程,摆脱“发展陷阱”。

   从1990年到2010年,生活在发展中国家中的赤贫人口减少了一半。国际社会提前五年实现了“千年发展目标”确定的减贫脱困目标。在21世纪,冲突和贫穷在空间上高度重合,各项2030可持续发展目标的实现面临巨大挑战。“2030议程”要使世界上最后一部分赤贫人口完全摆脱困境,世界减贫计划进入最后的“攻坚期”,而这部分人长期为冲突所困扰,这为重新审视国际安全与发展问题提供了一个好机会。

从1971年中国加入联合国到目前为止,中国政府对联合国维和行动的态度发生了根本性的变化,从反对、有限参与转变为积极参与,并成为联合国维和行动的中坚力量。中国积极参与了“2030议程”的制定,并把参与联合国维和行动纳入帮助发展中国家实现2030年可持续发展目标的一个具体措施,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《战略决策研究》2018年 第5期

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