安德万:2030年可持续发展议程下中国的维和行动

选择字号:   本文共阅读 537 次 更新时间:2019-07-26 23:08:34

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安德万  
(34)中国政府在2016年9月发布了有关落实联合国2030年可持续发展目标的政策文件。在落实联合国2030年可持续发展目标的第16项之第11小项(原文为16.a)——“加强相关的国家制度建设,包括通过加强国际合作,以强化各个层面的能力建设,特别是发展中国家的能力建设,以预防暴力冲突和打击恐怖主义、犯罪活动”方面——中国政府列出了一个具体举措就是“积极支持和参与联合国维和行动,控制和管理全球热点问题”。(35)

   总言之,在参与联合国维和行动方面,中国坚持“国家主权”和“不干涉原则”的态度和认识已经发生了一些变化,这为中国参与联合国维和行动,特别是在必要条件下提供维和部队,以帮助陷入冲突国家实行可持续发展议程创造了政治条件。但是,近年来,由于西方国家在维和行动中越来越强调推进民主改革、选举政治,认为这是实现可持续和平和发展的一个前提条件。因此,在实施维和行动帮助冲突国家解决冲突,实现可持续发展问题上,中国与西方国家之间的分歧仍然存在。

  

   五、中国参与联合国维和行动的挑战

  

   自20世纪90年代初,中国向中东派遣5名军事观察员监督停战以来,27年间,先后参加了24项联合国维和行动,累计派出维和军事人员3.6万余人次。(36)目前,中国已经是联合国维和行动的第二大财政捐助国,加入联合国维和行动的人数比安全理事会所有其他成员的总和还要多。最初,中国不部署军队参与打击作战任务,只派遣如医疗专家和工程师这样的人员,承担风险低的维和任务。中国的国防政策也长期以防御为主,往外部署大量的中国军队不符合“以防御为主”的国防政策。然而,近年来中国修改了国防政策,强调参与“非战争军事行动”的重要意义,为中国参与联合国维和的军事行动提供了法律条件。自2012年以来,中国人民解放军一直派遣作战部队到高风险的战区。

   2015年9月28日,国家主席习近平在联合国维和峰会上承诺,为支持联合国维和机制,中国将加入新的联合国维和能力待命机制,决定率先组建成建制的常备维和警队,以及8000人规模的维和待命部队——占整个维和待命部队的五分之一。中国还将派更多的工程、运输、医疗人员参与维和行动。在5年时间内,中国将为各国培训2000名维和人员,开展10个扫雷援助项目,并向非洲联盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助,以支持非洲常备军和危机应对快速反应部队建设,中国为联合国在非洲的维和行动部署首支直升机分队。中国还将向联合国和平与发展基金提供10亿美元,用于支持联合国维和行动。(37)2017年9月在联合国完成了维和待命部队的注册工作,我国陆军于10月启动组建6类19支维和待命部队,其中包括维和步兵营、维和工兵分队、维和运输分队、维和警卫分队、维和快反分队和维和直升机分队。目前,陆军有4类9支维和分队部署在黎巴嫩、刚果(金)、马里、苏丹和南苏丹5个任务区,占我军维和总人数的91.5%,成为维和的主体力量。(38)

   未来,中国参与联合国维和机制仍然面临行动成效和规范两方面的挑战:一是中国需要更好地平衡能力、国家利益的保护和拓展、国际义务履行的关系。这个问题的实质是如何合理、有效地使用中国的维和资源。二是如何处理国际安全、和平与可持续、包容性发展之间的复杂关系,这关系到未来国际维和行动规范的塑造。中国对维持和平行动规范的主张与其他国家,特别是西方大国之间存在很多差异,这些差异在将来仍将继续存在。如果中国未来的维和行动能对世界和平、安全、可持续发展目标的实现产生更积极的影响,促进2030年可持续发展目标的实现,中国的国际影响力就能极大地提高。

   (一)行动:如何平衡能力、国家利益和国际义务

   就联合国维和而言,在联合国维和行动负担过重和资金不足的情况下,作为联合国安理会五大常任理事国中最大的贡献国,一方面中国积极参与为联合国维和行动提高了合法性,另一方面,中国给予联合国和平行动越来越强的支持,支持其为非洲及其他地区的稳定与安全做出贡献,从而促进2030年可持续发展目标的实现。在未来,中国应该利用安理会常任理事国和发展中大国的双重身份,推动完善联合国维和机制,在中国具有广泛的国家利益存在的冲突频发地区发挥积极作用。但是,中国参与联合国维和行动的决策需要兼顾国家能力、国家利益与国际责任,理由如下:

   第一,21世纪的冲突出现了新的特点,冲突的激烈程度在增加,威胁性上升,管理和解决这些冲突需要更多的资源和能力。

   前面已经分析指出,国际干预,特别是部署维和部队,对于成功解决地区冲突或国家间冲突至关重要。与冷战时期相比,冷战后的联合国维和行动规模要大得多。一个明显的趋势是,自2003年以来联合国维和人员的年均数量在持续上升。(39)目前国际社会对维和行动的期望很高,一方面,国际社会期望维和行动能够保护脆弱的社会群体,阻止暴力冲突,构建可持续的和平;另一方面,当地人民对维和人员具备保护他们的能力也抱有很大的期望。但是,联合国在解决次国家层次的冲突方面取得的成果并不显著,解决非国家间冲突为联合国维和行动带来了巨大的挑战。

   以非洲为例。自20世纪90年代初期,非洲遭受的武装冲突的数量和强度都在减少。然而,自2010年以来,非洲大陆出现了冲突上升的趋势,特别是国家间武装冲突呈上升趋势。(40)由于非洲国家治理脆弱,一些群体没有被吸纳进国家权力结构,在社会边缘滋生了各个军阀派系、宗族、部落和民兵武装之间的混战,而这些行为者并不是为了获得国家权力。民兵武装存在派系对立,很难确定与政府谈判的主要对话者,无法达成和平协议,比如在苏丹达尔富尔的情况就是如此。(41)在部署联合国维和部队之前没有缔结或达成全面的和平协议。联合国维和行动不仅要在军事行动上支持国家政府去打击特定的目标,而且还要支持政府的国家建设行动。支持一个政府的国家建设计划,执行政治解决方案,并通过进攻性作战行动取得军事胜利,帮助树立国家的权威。有时,维和行动的目标就是因为侵犯人权或实施战争罪行的非国家行为体。联合国维和行动被迫打破原来确立的一些原则和界限,维和行动更接近于作战行动,挑战空前增大。比如在刚果民主共和国的维和行动中,安理会授权了进攻性作战行动,打击武装集团,如“解放卢旺达民主军”(the Democratic Forces for the Liberation of Rwanda)、“圣主抵抗军”(Lord's Resistance Army)。向马里部署12000名作战人员和警察,向中非共和国派遣10000名军人和警察,这些维和行动改变了联合国维和行动的原则,无法贯彻“中立性”,维和部队遭到的攻击也越来越多。(42)简易爆炸装置和自杀式爆炸造成了大量平民伤亡,对维和人员也构成了巨大的威胁。更糟的是,国际干预对当地也产生了不好的影响。比如,部署维和部队并没有减少市镇层面的暴力事件,维和人员既不能促进地方的安全,也不能帮助地方当局恢复权威。(43)

   第二,西方发达国家对联合国维和行动的支持力度在减少,发展中国家成为联合国维和的中坚力量。与国际多边发展援助一样,联合国维和行动也涉及援助国与受援国、援助国之间错综复杂的利益关系,援助国常常会更多地考虑自己的国家利益,特别是西方国家,其制定的政策具有明显的意识形态色彩,很少从受援国的角度来设计政策和行动目标。联合国维和人员数量曾经远远超过了其他地区组织执行的维和行动的人员规模,1996年前后,西方国家开始在北约等地区组织框架下执行维和行动,近年来联合国维和行动的人数与非联合国领导的维和任务的人员数量旗鼓相当。只是由于在伊拉克和阿富汗的维和行动结束之后,非联合国领导的维和人员才大量减少。由此可以看出,西方国家对联合国维和的兴趣在减低,它们提供的人员数量大大减少。维和人员数量和人员素质对维和任务的成功与否关系密切,但是目前联合国维和部队都是由不太强大的国家提供的,这些部队的装备和训练都不够。(44)根据2017年11月31日的数据,125个国家共为联合国维和行动提供了92657人——维和警察11099人,部队和指挥官(Staff Officers and Troops)80006人,联合国特派军事专家(UN Military Experts on Mission)1552人,包括中国在内的提供人员数量最多的12个国家共提供了57624人,占总数的62.2%,西方发达国家提供的人员数量则很少(见表1)。维和行动通常是针对比较难以解决的冲突,这使实现维和行动既定的目标本身就是一种高要求。一个国家为联合国维和机制提供支持涉及复杂的政治考虑,过去只有大约38%的内战受到国际社会的维和行动干预。(45)因此,发展中国家参与联合国维和行动面临巨大的挑战。

   第三,联合国维和行动的经验总结。国际社会通常是对非常难以解决的冲突派遣维和行动,但是一个国家参与维和行动是自愿的。是否参与这些行动是一个国家自主决定的,一个主权同家参与联合国维和行动的动机各不相同,策略、手段多样。文森佐·博夫(Vincenzo Bove)等通过对1999年至2009年102个国家参与45次维和行动(包括联合国和其他地区组织等领导的维和行动)的数据进行分析,以解释在什么条件下第三方国家愿意派遣维和部队,以及哪些因素决定其愿意贡献的人员规模。在国际体系层面,冲突对全球或地区稳定造成的安全威胁的大小、第三方与冲突地区的接近程度、以及冲突产生的流离失所者、难民等人数的多寡决定第三方实施干预的可能性和规模;当然第三方国家的国内政治考虑也会影响其决策。(47)一旦决定参与这些行动,就得承担相应的国际社会责任,特别是维和行动需要付出生命代价,更是一种负担。(48)

   外交部部长王毅在总结参与联合国维和行动的经验时指出,必须遵循“联合国宪章”中规定的主权平等、不干涉别国内政、和平解决国际争端的原则以及根据这些原则制定的维和指导方针,维和目的是为了推动政治手段和平解决争端。(49)解决国家间争端最重要的考虑因素是捍卫国家的主权、独立和领土完整;在处理国内冲突时,安理会要尊重当事国家的意志和领导作用,提供建设性的协助,让它们能够找到根据自己的具体国情促进和解的办法。(50)因此,中国在努力推动完善联合国维和行动体系,维和行动应尊重当事国主权,重视当事国意见,维和行动要同预防外交、政治斡旋等配合,注重推进法治、民族和解、民生改善,帮助当事国加强安全能力建设。维和部队单纯依靠武力成功消除威胁的情况很少,更无法实现政治目标,特别是无法实现长期性的和平目标。(51)

   但是,当地区冲突损害了中国的利益存在时,通过联合国维和机制,进行强制的干预,也能很好地保护国家利益。在参与维和行动进行强制干预冲突时,要加强与非洲联盟等地区机制的合作关系。阿拉德·杜斯玛(Allard Duursma)系统地考察了1960年到2012年间非洲第三方和“非洲之外第三方”(non-African third parties)在调解非洲内战方面的不同成效,发现非洲第三方应在调解非洲内战的过程中扮演领导角色,“非洲之外第三方”应提供支持,通过优势互补,可以更有效地解决非洲内战。(52)此外,鉴于目前发展中国家是联合国维和行动的主要支持国家,中国应加大力度,帮助相关的出兵国加强能力建设,部署前进行充分、有针对性的培训以及必要的装备等资源是维和行动履行授权的保障。(53)

基于21世纪冲突的特点、国际社会对联合国维和需求增加而西方发达国家对联合国维和的支持力度下降、以及吸取联合国维和行动的经验和教训,中国应该遵循三个原则参与联合国维和行动,以权衡国家能力、衡国家利益和国际义务:第一,积极支持联合国在预防冲突和争端解决方面的能力,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《战略决策研究》2018年 第5期

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