叶兴庆:有序扩大农村宅基地产权结构开放性

选择字号:   本文共阅读 295 次 更新时间:2019-07-18 10:31:07

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叶兴庆  
但为给放活流转使用权创造条件需要进行铺垫性改革

  

   根据现行《土地管理法》、《物权法》和国家相关政策,集体经济组织成员以家庭为单位,可以按照“集体所有、成员使用,一户一宅、限定面积,无偿分配、长期占有”的制度框架申请和使用一处宅基地,取得具有用益物权属性的宅基地成员使用权。这种宅基地成员使用权,类似农村土地承包经营权,是以成员权为基础的“身份资格权”与以财产权为属性的“使用权”的复合体。由于成员权是集体所有制的核心、不可向非本集体经济组织成员流转,因而宅基地成员使用权作为一个整体,也不可向非本集体经济组织成员流转。在此基础上,放活的是从成员使有权(类似农户承包经营权)中分离出来的“流转使用权(类似承包地的经营权)”。为放活流转使用权,需要对成员使用权进行铺垫性改革:

   一是对超占部分实行有偿使用。目前农村普遍存在超标准占地、建新不拆旧、一户多宅等问题,造成成员之间宅基地占有不均。一旦放活流转使用权,实物占有上的不公就会显性化、货币化,给农村社会稳定带来压力。为解决这个问题,可借鉴四川省泸县等地经验,对超占部分,能清退的清退,不能清退的实行有偿使用。

   二是停止免费申请。免费申请宅基地建房,是成员权的重要体现,也是保障农民住有所居的重要制度安排。但造成的问题也是明显的,特别是老成员的宅基地不退出、新成员免费申请宅基地建房,造成宅基地闲置与村庄建设占地持续增长并存。如果放活流转使用权,势必刺激一些地方的农户大量申请建房。鉴于城镇规划区外的乡村人口总量在持续减少、存量闲置宅基地大量存在,城镇规划区内实际上长期无宅基地可分,停止宅基地福利分配的条件日渐成熟。在矛盾突出的地方,可选定一个改制时点,作一次性了断,对符合一户一宅条件而没有分到宅基地的给予补偿。

   三是明确使用期限。与土地承包期有明确的年限、经营权流转期限不能超过剩余承包期不同,宅基地的成员使用权没有明确的期限,一旦放活流转使用权,就无法对流转使用权的期限进行规制。可考虑以改制时点为起点,明确成员使用权的期限为70年,到期后家庭成员仍在实际居住的顺延70年,没有家庭成员实际居住的可以依法自愿有偿退回集体经济组织,或者以缴纳土地使用费为条件由不在村继承者继续持有;流转使用权的期限不超过成员使用权的剩余期限。

  

   (三)流转使用权可以通过多种途径扩大开放性

  

   一是从受让对象看。按县域内农村集体经济组织成员、县域外农村集体经济组织成员、下乡创业、下乡居住的优先序,逐步纳入受让人范围,且要严格限制受让宗数和面积,防止圈地和炒作。

   二是从流转用途看。以满足外来人口自住、发展休闲观光养老等产业为主。严格实行土地用途管制,严禁利用流转来的宅基地建别墅大院和私人会馆。

   三是从流转主体看。可以由集体成员独自流转,也可以由村集体成立农民住房合作社统一流转。为规范市场秩序,可以由地方政府对流转合同进行鉴证。

   四是从流转方式看。鼓励发展农房出租,可以短租,也可以长租;可以整体出租,也可以分割出租。鼓励村集体经济组织利用闲置农房和宅基地,或者自营,或者出租,或者以使用权与外部工商资本联营、合作,发展休闲观光养老等产业。探索集体经济组织成员与外部人员合作建房,分割给外部人员的部分可界定为经营性建设用地使用权,使用权到期后由成员使用权人收回并恢复为宅基地使用权。允许农民住房财产权抵押,所占的宅基地使用权一并抵押,处置抵押物时的受让人不必限制在本集体经济组织范围内,可比照前述受让人优先序。允许农民住房财产权继承,所占用的宅基地使用权一并继承,如继承人为非本集体经济组织成员的,需向土地所有权人缴纳有偿使用费。

  

三、扩大农村宅基地产权结构开放性需要采取的配套措施


   (一)尽快明确农村集体经济组织成员界定办法

  

   扩大农村宅基地产权结构开放性,本质上是要将原先仅限于集体成员持有的部分权能让渡给非本集体成员。这就涉及到对集体成员身份的界定。有四个核心问题需要明确:第一,存量成员的界定。可综合考虑历史因素、目前居住地、对集体成员权的依存度等,选择一个改制时点,一次性确定本集体经济组织成员。在农村集体产权制度改革过程中,各地在这方面积累了很多经验,可将成熟的经验提炼、总结为一般性规则。第二,增量成员的界定。鉴于集体成员的就业结构和居住地正在发生急剧变化,成员权对不同类型人口的重要性存在较大差异,可考虑分两种情形确定:家庭成员全部外出、对集体经济组织不能履行义务的,其家庭新增成员不再自动获得集体经济组织成员权;家庭成员中有人在本集体经济组织所在地居住生活的,其新增家庭成员如果在本集体经济组织所在地居住生活、能够对本集体经济组织履行义务的,可自动获得该集体经济组织成员权。第三,成员权与户籍、自治组织成员分离。随着成员权的财产权属性增强,拥有成员权的人,如果进城落户,户籍可以不在该集体经济组织所在地,也可以不参加该集体经济组织所在地的社区自治组织。第四,允许单项成员权的存在。成员权体现在土地承包经营权、宅基地申请权、集体资产份额权等方面,随着单项成员权的退出,如承包地、宅基地的退出,一些成员可能只拥有剩下的部分成员权。

  

   (二)加快宅基地和农房的确权登记颁证

  

   对宅基地的权能进行分割,允许部分权能转移给非本集体成员,必须以摸清家底、建立台账为起点。首先,要尽快完成对集体土地所有权的确权登记发证。目前,一些地方农村集体土地所有权确权登记发证工作依然滞后,有些地方已颁证的农村集体土地所有权只确权登记到行政村农民集体一级,没有确认到每一个具有所有权的农民集体,应尽快采取措施高质量完成确权登记发证。对历史原因造成的集体与集体、集体与国家在土地所有权上的纷争,应尊重现实,稳慎解决。其次,要尽快完成宅基地成员使用权的确权登记发证。应按不同时期的政策口径分别掌握,房地一体确权登记发证。对超标部分,能清退的必须坚决清退,因不可分割而不能清退的必须实行有偿使用,并在宅基地使用权证中注明。

  

   (三)推进相关法律的立改废释

  

   扩大宅基地产权结构的开放性,需要对相关法律的禁止性规定进行修正。全国人大常委会已对《土地管理法》和《城市房地产管理法》进行了两轮审议,从目前的修正案看,还不能适应扩大宅基地产权结构开放性的需要。应进一步解放思想,加大涉及宅基地条款的修正力度,为宅基地“三权分置”改革留出空间。下一步,还需要加快废除《物权法》和《担保法》中关于农村集体土地不得抵押担保的相关条款。同时,需要加快农村集体经济组织法立法进程,重点是对集体经济组织的职能和治理结构、成员权的界定和权能范围等进行规范。

  

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文章来源:《农业经济问题》2019年第4期

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