祁怀高:新中国70年周边多边外交的历程、特点与挑战

选择字号:   本文共阅读 257 次 更新时间:2019-07-14 23:50:50

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祁怀高  

  

   中国为了维护相对稳定的周边环境,重视同周边和近邻国家的区域性组织的关系。本文中的“周边多边外交”指中国通过参与周边(亚洲)区域性组织(机制)或解决周边(亚洲)区域性事务而开展的多边外交活动和区域合作。本文中的周边是一种“大周边”概念。“大周边”概念超越传统的地理范围界限,是指同中国海上、陆上有相同战略利益需求的国家和地区。东北亚、东南亚、南亚、中亚、西亚和南太平洋地区这六个次区域都属于中国的“大周边”范畴。本文分为四个部分:第一部分,笔者从中国融入国际体系的视角出发,分四个阶段分析新中国周边多边外交的历程。第二部分,分析70年来尤其是冷战结束以来中国周边多边外交的特点和经验。第三部分,分析当前中国周边多边外交面临的挑战,并提出应对思考。第四部分为结论。

  

一、新中国70年周边多边外交的历程


   从中国融入国际体系的视角来看,新中国周边多边外交的历史进程可以分为四个阶段:第一阶段从1949年10月中华人民共和国成立到1971年0月中国恢复联合国合法席位,是中国周边多边外交的艰难起步阶段(1949—1971年);第二阶段从1971年10月中国恢复联合国合法席位到20世纪90年代初,是中国周边多边外交的调整适应阶段(1971—1991年);第三阶段是中国周边多边外交的积极参与阶段(1991—2013年),中国全面参与了大量亚洲区域性国际组织和国际制度,并在其中扮演积极推动者的角色;第四阶段是中国周边多边外交的引领倡导阶段(2013年至今),中国以共建“一带一路”倡议的推进为契机,开展了富有成效的周边多边外交。

  

   需要说明的是,新中国融入的国际体系是以联合国为代表的主权国际体系,并且中国对国际体系的融入是连贯的,而非割裂的。新中国成立以后20多年时间里,中国被排除在联合国体系之外。即使在这样的国际环境下,中国并没有否定联合国以及联合国宪章的宗旨和原则。恢复联合国合法席位以后,中国也一直是联合国尊重主权与互不干涉内政原则的维护者。因此,从以联合国为代表的主权国际体系来说,认为改革开放前中国是国际体系的挑战者、改革开放后才是国际体系的建设者,这种说法既不全面也不客观。本文结合中国周边多边外交的实践选取了新中国成立以后的3个关键时间节点(1971年、1991年、2013年),作为划分新中国周边多边外交历史进程四阶段的界限。

  

   (一)第一阶段:艰难起步阶段(1949—1971年)

  

   从1949年10月中华人民共和国成立,到1971年0月中国恢复联合国合法席位,是中国周边多边外交的艰难起步阶段。在这一阶段,中国对多边外交的态度是比较消极的,参与的少量多边外交活动主要局限在发展中国家和社会主义阵营内。这段时期,中国有限参加了一些多边外交活动,比如1954年的日内瓦会议、1955年的万隆会议、1961—1962年的第二次日内瓦会议。

  

   1.中国参加1954年日内瓦会议

  

   1954年4月26日至7月21日,中、苏、美、英、法五国外交会议在日内瓦举行(简称1954年日内瓦会议)。1954年日内瓦会议主要讨论如何和平解决朝鲜问题和恢复中南半岛和平问题。由于与会各方对如何和平解决朝鲜问题存在原则分歧,日内瓦会议关于朝鲜问题的讨论未通过任何协议。关于恢复中南半岛和平问题,与会各国在1954年7月21日发表了《日内瓦会议最后宣言》。1954年日内瓦会议是中华人民共和国成立后首次以大国身份参加的具有重大意义的多边外交会议。会议期间,中国代表团提出了解决老挝和柬埔寨问题的方案,在解决如何划分越南交战双方的集结区域问题上也发挥了重要作用。在讨论中南半岛和平问题期间,中国决策层形成了一项主要是针对东南亚地区的政策,包括建立区域集体安全体系,并为此争取改善与一些亚洲国家的双边关系,甚至设想建立双边和多边的互不侵犯条约等。这次会议不仅使中南半岛和平得以实现,缓和了东南亚地区的紧张局势,而且使中国南部边境有了一个相对稳定的环境。

  

   2.中国参加1955年亚非会议

  

   亚非会议又称万隆会议,于1955年4月18日至24日在印度尼西亚万隆举行。应邀参加亚非会议的共29个国家。亚非会议是亚非国家和地区第一次在没有殖民国家参加的情况下讨论亚非人民切身利益的大型国际会议。亚非会议就有关亚非国家的利害关系和共同关心的一些重大问题达成了一致,通过了《亚非会议最后公报》,内容包括经济合作、文化合作、人权和自决、附属地人民问题、其他问题、促进世界和平与合作以及关于促进世界和平与合作的宣言七部分,并提出了处理国际关系的十项原则。在亚非会议上,中国代表团提倡“求同存异、协商一致”的原则,拨正了亚非会议的方向,为会议的成功奠定了基础。中国在会上强调了亚非国家实现独立之后的共同目标、共同任务和共同利益。而且,中国在万隆会议上有意识地采取“不争论”的策略,不仅自己不提出容易引起争论的议题,还对指责和攻击极力避免革命性和意识形态化的回应。中国尽可能地强调作为亚非国家的身份,有效地淡化了中国作为社会主义国家的意识形态化特质,从而避免使中国陷入关于意识形态和社会政治制度争论的陷阱。最后,各国代表经过反复协商,终于通过了与和平共处五项原则一致的《亚非会议最后公报》。中国参与亚非会议是中国同亚非国家关系发展的重要里程碑,为中国打开与亚非国家的外交关系提供了契机。

  

   3.中国参加第二次日内瓦会议

  

   第二次日内瓦会议(1961—1962年)的正式名称是“关于老挝问题的日内瓦会议”。第二次日内瓦会议共有14个参会方。1962年7月21日,第二次日内瓦会议在最后一次会议上达成协议,一致通过了《关于老挝中立的宣言》和《关于老挝中立宣言的议定书》。第二次日内瓦会议对于外交环境日益孤立的中国而言,是一次亮相国际舞台的重要机会。在中苏分歧扩大、中美对抗加剧的情况下,中国寻求与中间地带国家改善关系。日内瓦会议期间,中国既实现了维持老挝中立并为巴特寮革命赢取了时间,同时也缓和了与法国的关系,为后续的中法建交提供了一次关键契机。

  

   (二)第二阶段:调整适应阶段(1971—1991年)

  

   从1971年10月中国恢复联合国合法席位到20世纪90年代初,是中国周边多边外交的调整适应阶段。在这一阶段,中国对多边国际机制的态度由否定性的批判转变为建设性的逐步参与,中国开始参加联合国维和行动,并参与了柬埔寨问题的和平解决。

  

   1971年中国恢复联合国合法席位。1971年10月25日,第26届联合国大会在经过激烈辩论后,最终以76票赞成、35票反对、17票弃权的压倒多数通过了恢复中华人民共和国在联合国合法席位的“23国提案”(联合国2758号决议)。这一决议从政治上、法律上、程序上公正彻底地解决了中国在联合国的代表权问题。以恢复联合国合法席位为标志,中国开始进入与国际组织建立或恢复合作的时期。在这个阶段,中国在对外关系上迎来了建交的第三个高潮。中国和一些重要的国家大幅度地改善了关系,国际地位明显提高。中国先后与联合国机构的附属机构建立了联系,并参与其中的活动。

  

   20世纪80年代中国开始参与联合国维和行动。20世纪70年代至80年代,中国对联合国维和行动的态度经过了从不参与到参与的转变。20世纪70年代,中国对联合国维和行动采取了不参与和旁观的态度。这一时期,中国声明对维和行动不承担财政义务,拒绝提供人员支持,没有参加联合国安理会就维和行动的投票。进入20世纪80年代后,中国开始支持和参与联合国维和行动。从1981年第36届联合国大会起,中国明确肯定联合国维和行动在促使有关地区的冲突各方脱离接触、缓解紧张局势方面发挥了一定作用,表示原则支持符合《联合国宪章》的维和行动。1981年12月,中国第一次投票支持第495号决议,赞成增派联合国驻塞浦路斯维和部队。1982年,中国开始承担对联合国观察员部队和联合国驻黎巴嫩临时部队的摊款,到1986年全部缴纳了过去拒绝承担的维和费用。1988年9月,中国常驻联合国代表李鹿野致函联合国大会秘书长提出加入联合国维持和平行动特别委员会(简称维和特委会)的请求。1988年12月,第43届联合国大会一致通过决议,同意接纳中国为维和特委会成员,从此中国开始参加联合国对维和行动的审议工作。1990年4月,中国首次向联合国停战监督组织派遣了五名军事观察员。这是中国首次派军事人员参加联合国维和行动,标志着中国正式开始派出维和人员参与联合国维和行动。

  

   20世纪80年代末和90年代初,中国积极参与了柬埔寨问题的和平解决。1978年12月,越南出兵柬埔寨,从此柬埔寨问题成为东南亚地区和国际政治斗争中的一个热点问题。1988年7月1日,中国发表了一项外交部声明,提出解决柬埔寨问题的四点主张,表明了中国的立场:尽快解决越南撤军这个关键问题;越南撤军后柬埔寨建立以西哈努克亲王为首的四方临时联合政府;临时联合政府成立后在柬埔寨举行自由选举;对上述进程进行有效的国际监督。1988年12月,时任中国外交部部长钱其琛访问苏联,中苏就柬埔寨问题进行了会谈。经过反复商谈,中苏达成谅解:双方希望并将努力促使越南在短时间内,比如1989年下半年,至迟年底,全部撤军;同意随着越南在国际监督下撤军,有关各国逐步减少直至停止对柬埔寨各派的军事援助。为政治解决柬埔寨问题,联合国决定于1989年7月31日在巴黎举行国际会议,但由于各方立场差异太大,会议未取得成果。在中国的大力推动下,联合国秘书长哈维尔·德奎利亚尔决定于1991年10月20日在巴黎举行第二次国际会议。1991年10月23日,参加巴黎会议的相关方签署了四项文件:《柬埔寨冲突全面政治解决协议》《关于柬埔寨主权、独立、领土完整及其不可侵犯、中立和国家统一的协定》《柬埔寨恢复与重建宣言》和《最后文件》。协议的签署为柬埔寨恢复和平、实现民族和解与国家重建奠定了基础。正如钱其琛在签字仪式后举行的记者招待会上所指出的那样,它标志着延续13年之久的柬埔寨战火终于熄灭了。和平协议的签署将使柬埔寨恢复其独立和主权,有利于东南亚地区的和平与稳定,也在国际上创造了一个和平解决地区冲突的范例。

  

   (三)第三阶段:积极参与阶段(1991—2013年)

  

冷战结束后,中国积极融入国际体系,在对外政策中日益重视多边主义,积极开展多边外交。在周边地区层面,冷战结束初期的代表性事件是中国外长钱其琛于1991年7月参加了第24届东南亚国家联盟(东盟)部长会议。此后,中国全面参与了大量亚洲区域性国际组织和国际制度,并在其中扮演积极推动者的角色。表1描述的是中国与亚洲国家在近10年来建立的正式与非正式制度安排。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《世界经济与政治》2019年第6期

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