王曙光 王丹莉:我国扶贫开发政策框架的历史演进与制度创新:1949-2019

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具体做法是,在统一规划的前提下,通过扶贫经济实体承贷承还扶贫资金,承包扶贫开发项目,组织贫困户连片开发,建立商品生产基地,实行适度规模的专业化生产,外联市场,内联农户,为贫困户提供产前、产中、产后的系列化服务。这样避免了简单地将扶贫资金分散到户的老办法,真正做到扶贫项目落实到户,效益落实到户。兴办这样的经济实体,充分利用了农村基层供销社、农业、林业、畜牧和科技以及各种专业协会等组织,建立起贸工农一体化,产供销一条龙的扶贫经济实体,从而带动千家万户连片兴办农产品商品基地,发展农产品加工、储藏、运输业和其他二三产业。

  

   该阶段扶贫历时七年,全力攻坚,取得了显著成效,全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万人,占农村人口比重下降到3%左右,全国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决,具体表现为:(1)生产生活条件明显改善。“八七攻坚计划”期间,592个国定贫困县累积修建基本农田6012万亩,新增公路32万公里,解决了5351万人和4836万头牲畜的饮水问题,通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%;(2)经济发展速度明显加快。国定贫困县农业增加值增长54%,年均增长7.5%,地方财政收入增加近1倍,粮食产量增长12.3%,农民人均纯收入从648元增加到1337元,增速快于全国平均水平;(3)社会事业全面发展。贫困地区人口增长势头得到初步控制,人口自然增长率有所下降,义务教育办学条件明显改善,适龄儿童辍学率下降到6.5%,95%的行政村能够收看到广播电视节目,群众文化生活得到改善[17]。这一阶段的扶贫成效一方面得益于国家整体经济实力的增长,能够有更多的资源和精力用于解决贫困问题;另一方面也是基于过往扶贫工作的经验总结,探索出了符合当前国情的开发式扶贫道路,帮助农村实现内生性的发展。

  

六、第五阶段:我国扶贫开发的转型和进一步深化阶段(2000-2012)


   “实施《国家八七扶贫攻坚计划》以来,我国农村贫困现象明显缓解,贫困人口大幅度减少。到2000年底,除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口,以及部分残疾人以外,全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决,《国家八七扶贫攻坚计划》确定的战略目标基本实现。扶贫开发实现了贫困地区广大农民群众千百年来吃饱穿暖的愿望,为促进我国经济的发展、民族的团结、边疆的巩固和社会的稳定发挥了重要作用。在短短20多年时间里,我们解决了2亿多贫困人口的温饱问题,这在中国历史上和世界范围内都是了不起的成就。”但是国家对于扶贫工作的长期性和艰巨性有着深刻的认识,《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》中说:“我国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段,在较长时期内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的。当前尚未解决温饱的贫困人口,虽然数量不多,但是解决的难度很大。初步解决温饱问题的群众,由于生产生活条件尚未得到根本改变,他们的温饱还不稳定,巩固温饱成果的任务仍很艰巨。基本解决温饱的贫困人口,其温饱的标准还很低,在这个基础上实现小康、进而过上比较宽裕的生活,需要一个较长期的奋斗过程。至于从根本上改变贫困地区社会经济的落后状况,缩小地区差距,更是一个长期的历史性任务。要充分认识扶贫开发的长期性、复杂性和艰巨性,继续把扶贫开发放在国民经济和社会发展的重要位置,为贫困地区脱贫致富做出不懈努力。” [18]《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》提出我国2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标是:尽快解决少数贫困人口温饱问题,进一步改善贫困地区的基本生产生活条件,巩固温饱成果,提高贫困人口的生活质量和综合素质,加强贫困乡村的基础设施建设,改善生态环境,逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况,为达到小康水平创造条件。基于这样一个目标,《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》在以往扶贫经验的基础上,提出了一些富于时代特色的创新性扶贫理念:

  

   第一,以发展为核心的扶贫理念。《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》中所谓“开发式扶贫”,实际上就是一种以发展为核心的扶贫理念,以有别于那些以贫困人口的救济为核心的扶贫理念。这种理念强调在经济发展(尤其是产业发展)的过程中实现贫困地区的发展和贫困人群的减贫脱贫。这是一个极为重要的扶贫经验,也是中国扶贫模式的核心秘密。《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》提出,“要以经济建设为中心,引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下,以市场为导向,调整经济结构,开发当地资源,发展商品生产,改善生产条件,走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力,提高贫困农户自我积累、自我发展能力。这是贫困地区脱贫致富的根本出路,也是扶贫工作必须长期坚持的基本方针”。这一思想是非常深刻的,与学术界提出的“内生性扶贫”和政府在此后提出的“产业扶贫”理念是完全一致的。通过经济发展和产业发展,贫困地区找到了比较优势,利用自己的特殊资源禀赋开发符合地域特色的产业,从而提升贫困人群的自我脱贫能力。在以发展为核心的扶贫理念中,实现贫困地区的可持续发展和贫困人群的全面发展,是两个重要的不可忽视的组成部分:要实现贫困地区的可持续发展,就要把扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合,实现资源、人口和环境的良性循环,提高贫困地区可持续发展的能力;要实现贫困人群的全面发展,就要一方面把扶贫开发纳入国民经济和社会发展计划,要加强水利、交通、电力、通讯等基础设施建设,提升贫困人群所享受的基本公共服务水平和公共基础设施水平,另一方面更要重视科技、教育、卫生、文化事业的发展,改善社区环境,提高贫困人群的生活质量,促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。

  

   第二,以市场化机制为主体的多元化扶贫理念。《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》强调扶贫开发要 “以市场为导向”,也就是要在着力构建市场化机制上下功夫,把市场机制建设作为扶贫工作的指导方针。这就要摆正政府和市场的角色。市场在资源配置中起到决定性作用,扶贫开发中的产业发展和经济结构调整都要依赖市场机制,而不是政府取代市场去直接配置资源。但是政府在提供大规模基础设施建设和基本的公共服务方面,有其比较优势和法律责任;同时,在组织层面,政府有天然的强大的组织动员能力和人力资本调配能力,能够通过自己的组织优势来达到市场难以达到的效果,与市场机制相配合。《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》强调“坚持政府主导、全社会共同参与。各级党委和政府要适应发展社会主义市场经济的要求,加强对扶贫开发工作的领导,不断加大工作和投入力度。同时,要发挥社会主义的政治优势,积极动员和组织社会各界,通过多种形式,支持贫困地区的开发建设。”这与“市场为导向”的说法并不矛盾,政府的优势在于社会动员和公共品供给,而不在于资源的直接配置。

  

   第三,以提升贫困人群可行能力为扶贫工作的重点。贫困人群可行能力的提升,是内生性扶贫的核心。《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》中特别强调科技、教育、卫生、文化事业的发展对于扶贫的重大意义,其要旨在于提升贫困人群的人力资本和社会资本,使其在减贫过程中可以利用自己的人力资本和社会资本实现自我脱贫。

  

   2011年12月1日,国务院又发布了《中国农村扶贫开发纲要(2010-2020)》,对未来扶贫攻坚提出了更为深入系统的战略规划。2010年之后,我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化不断深入,经济发展方式加快转变,国民经济保持平稳较快发展,综合国力明显增强,社会保障体系逐步健全,为扶贫开发创造了有利环境和条件。我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。《中国农村扶贫开发纲要(2010-2020)》针对扶贫攻坚阶段的新形势,在继续深化以往产业扶贫、多元化扶贫和内生性扶贫等思路之外,特别强调了对重点区域的重点扶贫,尤其是要把连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场。所谓连片贫困地区,主要是指六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州[19]。《中国农村扶贫开发纲要(2010-2020)》把连片特困地区作为主战场,把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务,坚持政府主导,坚持统筹发展,更加注重转变经济发展方式,更加注重增强扶贫对象自我发展能力,更加注重基本公共服务均等化,更加注重解决制约发展的突出问题,在农田水利建设、饮水安全、生产生活用电、农村危房改造、教育和医疗卫生、公共文化和社会保障等作为最重要的核心任务来抓,在普惠制的公共服务供给上下功夫,为贫困人群减贫提供了基本的保障,事实证明,基础设施和公共服务的大规模普惠式供给,是减贫的最有效和最持久的手段。

  

   这一时期扶贫效果明显,以低收入标准测算,农村贫困人口从2002年末的8645万人下降到2010年末的2688万人。2011年,中央决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准,比2009年提高92%,按照新标准,年末农村扶贫对象为12238万人。把更多农村低收入人口纳入扶贫范围,这是社会的巨大进步[20]。

  

七、第六阶段:十八大和十九大之后的扶贫攻坚最后决胜阶段与彻底消除贫困阶段(2012-2019)


十八大以来,党和政府把扶贫工作提高到一个新的高度,习近平同志对扶贫工作高度重视,在多次讲话中强调扶贫开发的战略重要性。“消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求”[21]。习近平同志把扶贫开发提高到“社会主义本质”来认识,把“共同富裕”和“消除贫困”视为“中国特色社会主义的根本原则”[22]。这一阶段提出的精准扶贫理念和一整套模式对彻底消除贫困起到关键作用,党和国家提出2020年全面建成小康社会和彻底消除贫困的目标。从2012年党的“十八大”到“十九大”召开之前这五年,我国脱贫攻坚力度之强、规模之广、影响之深、成效之大,前所未有。这五年,脱贫攻坚迅猛推进,全面建立脱贫攻坚制度体系,建档立卡摸准贫困底数,百万干部驻村帮扶,并实行最严格考核制度,5500多万人脱贫。2012-2016年,我国精准扶贫成效显著,精准扶贫模式不断创新,金融扶贫、教育扶贫、产业扶贫、易地扶贫等新模式成效明显,按照每人每年2300元(2010年不变价)的贫困标准计算,2016年农村贫困人口4335万人,比2012年减少5564万人,平均每年减贫约1400万人,贫困发生率4.5%,比2012年降低5.7个百分点。贫困地区农民人均收入增长幅度高于全国平均水平,2016年贫困地区农村居民人均可支配收入8452元,扣除价格因素,比2012年实际年均增长10.7%,比全国农村居民年均增速快2.7个百分点[23]。从十九大召开到2020年的三年时间,是我国消除农村绝对贫困的决胜时期。(点击此处阅读下一页)

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