廖凡:论金融科技的包容审慎监管

选择字号:   本文共阅读 245 次 更新时间:2019-07-10 23:30:07

进入专题: 金融科技   包容审慎监管  

廖凡  
并利用其作为金稳会办公室的特殊地位,人民银行应当在宏观审慎监管和系统性风险防范方面发挥更大作用,包括针对金融科技所诱发或加剧的风险。就此而言,应当充分发挥人民银行内设的金融科技委员会在金融科技监管统筹协调方面的作用,建立健全金融科技创新管理体制,逐步建立金融科技监管规则体系。

   第三,鉴于金融科技加剧了金融服务提供者与接受者之间的信息不对称,金融消费者权益保护问题更加突显。目前“一行两会”均设有各自的金融消费者(投资者)保护机构,不仅导致监管力量分散、监管资源利用效率不高,还可能因为监管理念和监管规则的不尽一致而导致监管真空、监管重叠乃至监管冲突。特别是,当审慎监管机构承担消费者保护职责时,消费者权益保护(行为监管目标)可能会与金融机构安全稳健经营(审慎监管目标)存在潜在冲突。因此,可以考虑整合“一行两会”现有的金融消费者保护职责,成立统一的金融消费者保护机构。

   2.落实功能监管理念

   《互金指导意见》及各领域相关实施办法出台后,互联网金融业务按照所属类别,分别纳入相应监管部门的职责范围,互联网金融企业必须申领牌照或备案,受到相应监管,不再“逍遥法外”。但随着金融科技概念的兴起,很多原来的互联网金融公司纷纷宣布转型为金融科技公司,因为按照目前的监管框架,纯粹提供技术服务、不从事金融业务的(金融)科技公司并不需要接受金融监管部门的监管。[68]在此情况下,要避免可能的监管套利风险,就需要更加充分地贯彻功能监管原则。功能监管的基本理念是,相似的功能应当受到相似的监管,而不论这种功能由何种性质的机构行使。换言之,功能监管强调金融产品本身的基本功能,以金融业务的性质来确定相应的监管归属。[69]

   从监管公平的角度,有必要对金融科技“祛魅”,基于创新性金融产品和服务的性质和功能,进行恰如其分的监管,以确保监管的一致性和公平性。进而言之,这又包含了两层含义:一是对于在本质上属于金融的产品和服务,无论是否由(传统)金融机构提供,均纳入金融监管范围;二是在存在不同监管主体的情况下,再进一步基于细分的产品功能——银行类、证券类、保险类、信托类等——分别纳入相应监管主体的职责范围。未来对于金融科技的监管应当进一步落实和强化功能监管的理念和方法。在此过程中,需要恰当区分“金融科技”与“金融科技公司”,或者说区分“金融科技”与“开展金融业务所使用的科技手段”。如上所述,金融科技是技术驱动的金融创新,其本质是金融而非技术,在此意义上与“科技金融”是可以交互使用的同义词。[70]就此而言,大数据、云计算、区块链、人工智能等技术本身并不是金融科技,应用这些技术所形成的创新性金融产品和服务才是金融科技。而金融业务是持牌业务,“凡金融必牌照”是其基本原则。[71]循此逻辑,对于当下众多金融科技公司而言,若其本身并不涉足金融业务,只是为持牌金融机构提供技术解决方案,则不涉及严格意义上的“金融科技”,无需受到金融监管。反之,如果金融科技公司利用科技手段向投资者或金融消费者提供金融服务,那么遵循功能监管原则,其业务就必须取得相应牌照、受到相应监管,并不因其身为“科技公司”而得免。

   3.厘清央地监管权限

   我国地方政府长期以来在金融监管中缺乏实质性权力,也在一定程度上阻滞了金融科技创新与规范发展。我国金融监管是典型的中央集权模式,监管权力集中于“一行两会”,地方金融办公室缺乏实质性权力,主要承担协调沟通职责,难以对金融市场和金融活动实施有效监管和约束。而“一行两会”囿于有限的监管资源,又难以对形形色色的互联网金融业态一一顾及,从而容易一开始监管不到位使得风险积聚,出事后又粗放式地“一刀切”导致殃及池鱼。就此而言,重新厘定金融监管领域的央地权限、更多更好发挥地方政府金融监管职能,势在必行。

   根据《立法法》8条,金融的基本制度属于中央事权,但对于何谓“基本制度”,则并未加以界定,从而导致中央政府和地方政府在金融权限划分方面缺乏明确的立法指引。2017年7月全国金融工作会议提出,地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任,压实地方监管责任,加强金融监管问责。这意味着地方政府要承担更多的金融监管职责。此后,多个省份在其金融办公室的基础上,整合相关职责,成立金融监督管理局。根据中央部署,地方金融监管局的监管范围为“7+4”,具体为:负责对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等金融机构实施监管,强化对投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等的监管。[72]

   上述进展无疑值得肯定,但必须看到,这些改革仍然是通过政策和行政手段来推动,法律层面仍无明确依据;同时,对地方金融监管局主要强调的是责任,并未充分赋予相应的监管权力。对此,一种可能的解决路径是,在各省级政府成立金融监管局的同时,启动地方金融监管条例起草,将上述小额贷款、融资担保、融资租赁、商业保理、典当、地方股权交易中心、地方资产管理公司等明确为地方金融事权,并明确发生金融风险时中央和地方在金融风险处置中的责任,以便及时有效地处置辖区金融业突发事件。[73]与此同时,本着权责相一致的原则,赋予地方金融监管局明确的金融监管职权,包括对相关地方金融机构的业务活动及其风险状况进行监督管理和现场检查的实质性权力。惟其如此,金融科技创新所造成的金融风险泛化,才有可能得到全面、系统的应对。

   (三)发挥监管科技的创新性作用

   面对日新月异变动不居的金融科技发展,还应当充分发挥监管科技的独特作用,以科技驱动的监管创新应对科技驱动的金融创新。科技手段的发展不但加剧了企业与用户之间的信息不对称,而且在数据驱动的金融创新与传统金融监管之间形成了“信息鸿沟”,迫使监管者创新和升级其监管方法和手段。面对海量数据的自动化金融活动,人工监管已不现实,许多传统上由人工进行的监管工作必须相应实现自动化。在很大程度上,监管的自动化能够将监管者从日常监管的繁文缛节中解脱出来,专注于更为重要的监管政策问题。有学者甚至提出,“机器人监管者能够消除人类的错误”。[74]

   监管科技兼具“合规”与“监管”两个维度,惟有通过监管者与监管对象之间的双向交流和良性互动方能充分发挥其作用。限于监管资源,监管部门在技术手段方面难以与大型金融机构和金融科技公司比肩,这就决定了其不得不在相当程度上依赖监管对象的内部控制和自我监督。事实上这种做法在金融监管领域已有先例。作为巴塞尔协议II和巴塞尔协议III第二支柱的外部监督检查,[75]包含内部资本充足评估程序(ICAAP)和监管复核与评估程序(SREP),其中前者是第二支柱的核心;通过银行主导的ICAAP和监管机构主导的SREP来建立监管机构与银行间的对话与反馈机制,从而合理确定覆盖单家银行全部重要风险所需要的差异化资本要求。[76]从命令—控制的角度看,监管机构依赖大型银行所采用的自动化风险管理系统似乎是在放弃监管职责,因为其本应自行进行监督而不是依赖银行安装的系统;但鉴于金融市场的变动不居和适应性特质,以及监管机构的资源约束,对监管者的这种期待却是完全不现实的。[77]而面对大数据、人工智能等带来的日新月异的金融创新,“监管—合规”互动合作的必要性和可行性更加突显。例如,监管机构可以将金融企业安装实时合规系统(realtimecompliancesystem)作为准入许可的要求之一,[78]使监管机构和金融企业得以实时监控其员工的活动并识别任何不合规行为。在此情形下,企业得以限制其不当行为风险,而监管机构能够获得更好的监管结果,从而实现双赢。[79]这种实时合规技术和机制一旦应用成熟,甚至可以不对某些企业强制实施牌照监管,只要求其接入监管技术系统,从而降低其准入门槛及合规负担。

   进而言之,监管科技的深入应用还意味着监管理念和模式的深刻变化,即从单向度、集中式的传统监管模式向交互性、分布式的数据驱动型监管转变。既有的依赖监管机构命令—控制和监管对象强制信息披露的自上而下的监管模式,将逐渐被基于数据共享、实时合规的更加平等的多方参与型监管所取代,监管部门、金融机构乃至金融消费者都是平等的参与主体,监管模式由监管方单一治理转为利益相关方共同治理,监管扁平化结构取代层级制结构,从而使得金融监管过程更加多元、开放、透明。例如在支付结算领域,区块链技术的逐步应用将使得每一笔系统内交易都被记录在案且难以篡改,从而改变传统监管中依托各方自行进行信息披露并由监管机构集中进行信息审核的模式,大大降低各方之间的信息不对称程度,实现精准收集信息的目标。[80]不仅如此,区块链技术所具有的“全员参与”、公开透明、不可篡改等特征还有助于防范网络攻击,保障信息安全。就此而言,监管科技不仅意味着合规手段的丰富和合规成本的降低,更意味着监管实效的全面提升和监管方式的实质转型。我国目前亦已开始尝试应用监管科技。例如,2018年4月27日人民银行、银保监会、证监会、外汇管理局联合印发的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》23条明确规定“金融机构应当向金融监督管理部门报备人工智能模型的主要参数以及资产配置的主要逻辑”,并规定了金融机构在人工智能算法缺陷导致异常交易时的人工干预义务。[81]而监管部门对上述规定的实施执行,无疑需要相应的监管科技作为支撑。这也正是人民银行金融科技委员会2019年第一次会议强调“持续强化监管科技应用……增强金融监管的专业性、统一性和穿透性”的原因所在。[82]

   “新故相推,日生不滞。”[83]金融市场变动不居,金融科技日新月异,金融监管惟有与时俱进、推陈出新,才能做到交互促进、相辅相成。2014年10月,英格兰银行首席经济学家安德鲁·霍尔丹(Andrew Haldane)在一次演讲中分享了他对于未来金融监管的愿景:“一张《星际迷航》式座椅和一排显示器,(用显示器从座椅上)近乎实时地追踪全球资金流动,与全球天气系统和全球互联网流量监测如出一辙。居中的是一张全球资金流动地图,标注出各种外溢效应和相互联系。”[84]诚如霍尔丹本人在演讲中所言,这一设想“是未来主义的,但也是现实主义的”。

   【注释】 *中国社会科学院国际法研究所研究员。本文系中国社会科学院国情调研重大项目“国际比较视野下的互联网金融创新与规范发展”(2017-6)的阶段性成果。

   [1]李克强:“政府工作报告——二零一九年三月五日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上”,载《人民日报》2019年3月17日,第1版。

   [2]例如,参见罗培新:“着力推进互联网金融的包容审慎监管”,《探索与争鸣》2018年第10期,第57页;孟娜娜、蔺鹏:“监管沙盒机制与我国金融科技创新的适配性研究——基于包容性监管视角”,《南方金融》2018年第1期,第42-49页。

   [3]See FSB, “Financial Stability Implications from FinTech: Supervisory and Regulatory Issues that Merit Authorities’Attention”, http://www.fsb.org/wp-content/uploads/R270617.pdf, p.7,最后访问日期: 2019年3月25日。

[4]See Basel Committeeon Banking Supervision, “Sound Practices: Implication sof Fintech Development for Banksand Bank Supervisors”,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 金融科技   包容审慎监管  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/117111.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统