廖凡:论金融科技的包容审慎监管

选择字号:   本文共阅读 124 次 更新时间:2019-07-10 23:30:07

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廖凡  
将用户的身份信息、账户信息和消费信息如此广泛、如此紧密地结合在一起。在金融科技全面“嵌入”日常生活方方面面的情况下,无论是技术原因造成信息泄露,还是管理问题导致信息滥用,都将给用户造成难以承受的损害,乃至动摇市场交易秩序和社会信任基础。

   (三)信息不对称风险

   就金融的基本逻辑而言,金融交易是跨时间、跨空间的人际价值交换,是把交易双方在不同时间的收入进行互换,彼此信任是交易成功的关键。[50]在此过程中,信息的充分和对称至关重要。理论上,科技的发展应当使得信息的收集和披露更加经济和便利,从而减少乃至消弭交易主体之间的信息不对称,但实践中却往往并非如此,甚至有可能恰恰相反。在传统信贷业务中,银行有能力对借款人的资质和信用进行详细审核,掌握相关信息;借款人虽不具备对等能力,但一来银行的信息通过一般信息渠道不难了解,二来监管机构相对严格的监管要求在一定程度上发挥了弥补或替代作用。但在P2P模式下,交易往往是一对多、多对一乃至多对多,[51]借贷双方对交易对手信息的掌握都相当有限,而平台出于商业考虑也往往不进行充分的信息收集及/或披露。在此情形下,最了解或者应当最了解相关信息的是P2P平台,借贷双方在相当程度上也依赖平台来发挥弥补信息不对称的功用。但在监管缺位的情况下,平台事实上无法起到此种作用,从而导致一旦平台“跑路”,债权债务就往往成为一笔乱账。

   大数据和算法的应用,进一步加剧了潜在的信息不对称风险。相较于传统金融机构,互联网巨头涉足金融领域的最大优势,不在于资金或渠道,而在于其掌握的用户数据。根据用户在电商平台、社交软件或搜索引擎上的历史记录,运用大数据技术,企业可以对用户的消费习惯、风险偏好、资信状况等形成相当准确的总结和判断,乃至做到“比你自己更了解你自己”。在此基础上,借助算法,企业可以进而对用户的金融需求进行评估和预测,提供量身定做的金融产品和服务,进行精准营销;[52]而面对这些恰恰是自己“需要”的产品和服务,用户也会更加倾向于体验和接受。不仅如此,企业还有可能利用其信息优势,基于用户的消费水平和能力,在产品价格和服务条件上进行不公平的差异化对待,亦即所谓大数据“杀熟”。总之,在此情形下,金融交易一方甚至不需要专门从另一方那里收集相关信息,就已经预先对另一方有了充分乃至过于充分的了解。这使得一方滥用信息优势的风险高企。

   进而言之,金融科技的发展不仅加剧了金融服务提供者与接受者之间的信息不对称,甚至还在监管者和监管对象之间造成了“信息鸿沟”。仍以我国第三方支付业务为例。2010年《非金融机构支付服务管理办法》在允许非金融机构经许可成为支付机构并提供网络支付服务的同时,禁止其办理银行业金融机构之间的货币资金转移,即资金清算业务。但在实践中,支付机构早已涉足跨行清算。以支付宝为例,其典型模式为在各商业银行开立中间账户,通过各中间账户与支付宝业务存户(清算户)之间的资金划拨,将实质上的跨行清算转换为形式上的同行清算,从而规避上述禁令。这种支付机构与银行之间的“直连”模式绕开了人民银行的清算系统,使得无论是交易账户所在的银行还是人民银行均无法掌握具体交易信息和资金准确流向,从而给后者行使反洗钱、金融监管、货币政策调节、金融数据分析等相关职能造成障碍。这也成为2016年《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》(银发〔2016〕112号,以下简称“112号文”)出台和2017年网联清算有限公司(以下简称“网联”)成立的直接诱因。[53]

  

   四、包容审慎监管的实现路径

  

   从过往实践看,我国对于金融科技的监管趋向于在两极之间摇摆:起初将之作为新生事物,侧重于其互联网属性或者说不同于传统金融的特殊性,监管失之于宽松放任;而一旦风险集中释放,出现诸如P2P平台大量“跑路”等危机事件后,监管态度又陡然一变,试图将金融科技全面纳入既有监管框架。正如有论者所指出的,囿于金融抑制传统的强大惯性,一旦确认了互联网金融的“金融”本质,“监管者首先想到的是如何将新的金融形态归入现有的金融监管框架之中”。[54]这种做法固然有助于确保监管的一致性和公平性,但也会在一定程度上阻碍金融创新,因为对于金融科技初创企业而言,与传统金融机构完全一视同仁的监管规则可能意味着过高的准入门槛及合规成本,成为其不可承受之重,乃至重蹈“一放就乱,一抓就死”的治乱循环覆辙。本质上,这种监管态度的摇摆是缺乏一以贯之的监管理念和原则所致,起初有欠审慎,之后则不够包容。金融科技的创新本质呼唤监管包容,而其风险特性则需要审慎应对。质言之,包容审慎监管就是要回归金融科技的本原,兼顾金融、科技、创新这三个关键词:,在创新与规范、效率与安全、操作弹性与制度刚性之间寻求恰当平衡,确保金融科技稳健有序发展。

   (一)确立适应性监管的基本思路

   金融市场具有内在的动态性和多变性,本质上是一种复杂的适应性系统。[55]金融科技的应用则使得这种动态性、多变性和适应性更加突显。在此背景下,传统的基于刚性规则的“命令—控制”型监管难以为继,监管本身也需要变得更加动态、更具适应性。此即所谓适应性监管(adaptive Regulation)。适应性监管的理念源自行政法,[56]但就金融市场而言,其与传统上更加强调灵活性的银行安全稳健监管亦即审慎监管有所共鸣。概言之,适应性监管意味着给予监管者更大程度的自由裁量权,以及与市场主体所从事的复杂金融活动相匹配的更多监管资源包括技术手段,以真正适应变动不居的金融市场。抛开回应金融科技发展这一“时髦”需求不论,主张在金融监管中赋予监管者更多自由裁量权的观点早已有之,所谓原则监管或者说以原则为基础的监管,就认同持续性的自由裁量权在金融监管中的重要性。就此而言,适应性监管的突出特征在于,其将金融监管本身作为一个不断调适的过程,强调监管者与监管对象之间的持续互动,允许更多试验和试错。

   金融科技的破坏性创新特质决定了对其的监管亦须兼顾“破坏”和“创新”这两个维度:一方面,常规的监管要求对于金融科技初创企业而言往往是不可承受之重,易于扼杀活力、阻碍创新;另一方面,自由放任的监管立场又容易导致金融科技野蛮生长,放大和传染其破坏性,乃至酿成系统性风险。就此而言,金融科技亟需某种形式的适应性监管。事实上,尽管金融科技本身在很大程度上是金融监管所催生,但这种催生得以实现有一个基本前提,即监管者对于作为一种金融业务模式的金融科技采取与传统金融业务模式不尽相同的、力度更轻或者说更为宽松的监管方法。惟其如此,金融科技才有可能对传统金融业务模式形成补充乃至部分替代。换言之,在对金融科技不作为金融业务监管与作为金融业务予以同等监管这两极之间,应当有一个中间地带,即作为金融业务但加以灵活适度的监管;针对金融科技的监管方法应当能够平衡技术行业、金融机构和监管者的看法与诉求,并与其在消费者保护与市场稳定方面的义务成比例。[57]正是在此意义上,适应性监管得以发挥作用。适应性监管本质上带有“监管试验主义”(regulatory experimentalism)的色彩,据此监管者不仅可以对市场规则的内容进行创新,还可以对其监管策略进行创新,即在自由裁量范围内调整决策进程,在信息更加充分的基础上迅速而又渐进地作出决策,使之适应微观结构变动不居的金融市场。[58]无论是单个的监管试点项目,还是系统化的金融创新中心(服务于金融市场合规与监管调适的企业园区),抑或时下呼声甚高的“监管沙盒”,均属适应性监管和监管试验主义的表现。

   以英国FCA创造的监管沙盒为例。所谓监管沙盒是指相关企业可以在其中测试创新性的产品、服务、商业模式和提供机制,而不会因从事所述活动而立即招致通常监管后果的一个“安全空间”,其基本宗旨是促进金融科技发展,特别是支持初创企业所进行的破坏性创新活动。[59]监管沙盒本质上是一种有条件、有限度、有控制的放松监管,是要在金融创新特别是金融科技这个轮廓尚不清晰、规则尚待生成的领域,更好地平衡创新与监管、创新与规范、创新与风险之间的关系,是一种更加基于原则而非规则的适应性监管。就监管理念而言,监管沙盒较之传统监管方法更为注重被监管者的主观能动性,着眼于在监管者与被监管者之间建立良好有效的沟通方式、合作机制和互动关系,在很大程度上体现了从被动监管向合作监管的转变。[60]

   尽管笔者并不赞同在中国贸然引入监管沙盒机制,[61]但在金融科技监管中尝试应用适应性监管的理念和方法,为金融创新的发展提供更多可能性,则属题中应有之义。在这方面,自由贸易试验区(以下简称“自贸试验区”)可以发挥主力作用。我国自贸试验区建设工作已经陆续开展5年多,积累了较为丰富的试点经验,也构建了相对成熟的试验机制,完全可以进一步作为金融科技及其监管的“试验田”。事实上,金融创新本就是自贸试验区的题中应有之义及核心功能之一,海外研究者也将上海自贸试验区与英国的创新中心相提并论,作为监管创新和适应性监管的典范。[62]而由全国人大常委会授权国务院在自贸试验区暂停实施有关法律规定这一操作方式,更是为自贸试验区提供了比监管沙盒更为广阔的试验空间。因此,允许金融科技公司在自贸试验区内尝试创新性金融业务,并给予更为灵活宽松的监管,不失为当前条件下平衡金融创新与规范发展的明智之选。

   (二)构建风险覆盖周延的监管体制

   金融科技带来的金融风险泛化、复杂化和系统化,客观上要求金融监管体制对其加以响应。我国长期以来实行以“一行三会”为核心的分业监管,在监管权限划分上也是更多的基于提供金融产品或服务的机构,而不是所提供的金融产品或服务本身的功能和性质,亦即更多的采用机构监管而非功能监管的方法。这不仅不能很好地覆盖和应对金融科技风险,还带来了监管套利的问题。从本质上说,监管套利涉及金融监管的一致性或者说公平性问题:只要对相同或相似业务不给予相同或相似方式和力度的监管,就会出现监管套利问题。监管套利并非金融科技的独有现象,而是金融监管乃至其他监管领域中普遍存在的共性问题。[63]在金融科技语境下,监管套利主要表现为技术应用所带来的业务模式创新,加之监管者出于种种考虑而采取的宽松立场,导致“金融”与“非金融”之间的界限出现模糊,创新企业提供的本质上属于金融的服务并未作为金融业务受到相应监管,从而使其相比其他服务提供者(如传统金融机构)获得不公平的竞争优势。[64]

   随着2018年银监会与保监会合并,及其“拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”, [65]我国金融监管体制有了实质性变化,初步形成了人民银行负责宏观审慎监管,银保监会和证监会负责微观审慎监管、行为监管及消费者权益保护的准“双峰”模式。[66]与此同时,2017年成立的金融稳定发展委员会(以下简称“金稳会”),作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构(由人民银行作为金稳会办公室),为强化跨部门金融监管协调、消弭监管重叠和监管真空、防范系统性金融风险提供了新的渠道。就金融科技的监管而言,目前应当从以下三个方面进一步完善相关体制机制。

   1.强化金融监管协调

   首先,可以考虑以立法形式明确金稳会的地位、职责和职权,将之“做实”,并在进一步明确其法定职责的基础上,赋予其信息收集权、监管指定权、规章制定权等法定职权,使其真正成为能够适应金融风险泛化现实的跨业风险监管机构。[67]例如,在制定《金融控股公司法》时,就可以考虑对上述部分内容加以规定。

其次,顺应全球金融危机后中央银行金融监管权限回归和强化的国际趋势,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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