郑春荣 范一杨:特朗普执政以来德国对美政策的调整:背景、内容与特点

选择字号:   本文共阅读 208 次 更新时间:2019-07-09 23:33:42

进入专题: 特朗普   德国对美政策  

郑春荣   范一杨  

   内容提要:特朗普执政以来,美国在贸易政策、北约集体防务和全球治理等方面的政策调整损害了跨大西洋关系的共同价值与利益基础,改变了德美盟友间的合作范式,使自由和基于规则的国际秩序受到侵蚀。美国外交政策的转变是德国对美政策调整的外部催化剂。与此同时,德国外交政策朝着积极有为的方向转变,构成了德国对美政策调整的内部驱动因素。德国对美政策调整具体表现为:在经贸领域,以统一的欧盟方案应对贸易摩擦;在安全与防务领域,将扩大防务支出提上日程并积极推动欧盟防务一体化进程。总体上,德国对美政策调整呈现出如下三个特点:首先,德国对美国的定位从“价值盟友”转变为“利益伙伴”;第二,德国以欧盟为依托增强处理德美关系的话语权;第三,德国与中国、俄罗斯组成临时性“议题联盟”以应对美国政策转变。

   关 键 词:德国  对美政策  跨大西洋关系  特朗普  Germany  Germany’s policy to the United States  transatlantic relations  Trump

  

   70年前,“马歇尔计划”的实施将二战后一片废墟的欧洲带入全面复兴的黄金时代。作为这一计划的最大受益者,联邦德国在二战后始终与美国维系着密切关系,跨大西洋伙伴关系成为德国外交布局中的重要支柱之一。自特朗普2016年11月当选美国总统以来,美国在贸易政策、北约集体防务、全球治理与危机管理方面的一系列调整为跨大西洋伙伴关系增添了诸多变数。在2017年5月28日慕尼黑的一场竞选活动上,默克尔表示:“我们可以完全信赖他人的时光在一定程度上已经过去了,我们欧洲人必须真正将命运掌握在自己手中。”默克尔“欧洲命运自主论”的立场宣示标志着德国外交政策逐渐朝着“挺欧疏美”的方向调整。那么,德国此番对美政策调整具有哪些鲜明的特点?为了回答这个问题,有必要首先梳理德国对美政策调整的背景及其内容上的表现。

  

   一、德国对美政策调整的背景

  

   欧(德)美贸易往来和以北约为支撑的集体防御体系是跨大西洋伙伴关系的重要支柱。美国在经贸领域和防务领域的政策调整构成了德国对美政策调整的重要外部催化剂。与此同时,德国外交政策朝着积极有为的方向转变,构成了德国对美政策调整的内部驱动因素。

   1.外部催化剂:特朗普执政以来美国外交政策的调整

   特朗普执政后美国外交政策的转变使德美关系迅速进入了冷却期。民调显示,有52%的德国民众对跨大西洋伙伴关系持悲观态度,19%的受访者认为特朗普时期的对美关系将成为德国外交政策最艰难的挑战。①民众对德美关系的悲观态度主要由特朗普政府在经贸和安全与防务领域的一系列政策调整所致。

   (1)经贸领域

   在“美国优先”与“让美国再次伟大”的理念下,特朗普奉行贸易保护主义和单边主义政策。特朗普对德经贸政策的核心诉求是弱化德国在对美贸易中的相对优势,削减美国对德贸易逆差。

   这一政策是基于美国经济的结构性变化而做出的选择:在2008年金融危机冲击后,奥巴马政府虽然提出“让制造业重回美国”的战略目标,但是在其两个任期后,美国服务业所占比重仅从78.8%下降到78%,经济轻化、制造业空心化导致产能利用率低、投资吸引力下降。②面对经济增长活力不足的境况,以保护国内市场、扩大对外出口的贸易政策和鼓励制造业回迁的产业政策为代表的“特朗普经济学”应运而生。③

   在德美贸易中,美国是德国在欧盟之外的第一大商品出口国,德国在过去十年中享受着巨大的贸易顺差优势。2017年德美商品与服务贸易总额为2377亿美元,其中德国对美出口1527亿美元,贸易顺差676亿美元,④相当于平均每个德国人都享有777美元的对美贸易顺差。⑤2009年之后双边贸易非线性增长的特征明显,虽然在2007-2008年的金融危机时期,德国对美国的出口和进口都有所下降,但是,随后德国对美国出口的增长速度明显超过从美国进口的增速。就双边贸易结构来看,德国在汽车工业领域的出口优势尤其明显,在整车、零部件与引擎方面的对美出口几乎是从美国进口的四倍。德国与美国同时作为处于制造业产业链中高端的国家,双边贸易相似性较强、互补性较弱。因此,在特朗普看来,与德国维系不平衡的双边贸易关系无疑是在继续蚕食本土制造业的发展空间。

   特朗普始终用“逆差即是不公平”的简单逻辑来渲染德国出口对美国造成的损害。他上任伊始就宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、修订《北美自由贸易协定》(NAFTA),奥巴马政府时期苦心经营的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)谈判也再度陷入停滞。2018年3月23日,美国以威胁国家安全为由宣布对进口钢铁和铝分别征收25%和10%的关税,这项制裁可能会导致欧盟总计62亿美元的对美钢铝材出口减少一半,其中德国是美国第八大钢铁输出国,德国对美钢铁出口自2011年以来增长了40%。⑥欧盟委员会贸易代表马尔姆斯特伦和德国经济与能源部部长阿特迈耶尔随即对美国展开公关,直到法国总统马克龙和德国总理默克尔先后在4月底访美游说后,欧盟才艰难争取到将临时豁免权延长一个月(至2018年5月31日)的结果。美国向欧盟开出的换取钢铝关税永久豁免的条件包括:将对美国钢铝出口限制在2017年水平,承诺采取措施对抗中国钢铁倾销,在一系列其他贸易问题上合作,在国防政策上让步,等等。甚至在默克尔访问美国期间,特朗普还要求德国放弃俄罗斯的“北溪2”天然气管道计划,以作为与欧盟达成贸易协议的条件。最终,在豁免权于2018年6月1日截止之时,欧盟还是没能幸免于贸易制裁。特朗普还启动针对进口汽车的“232调查”,有可能对进口汽车增收25%的关税。德国汽车占美国进口车市场比例高达48%,美国此举会对德国汽车制造业构成新的威胁。

   在此轮贸易战中,美国制裁的首要对象是中国。2018年3月22日,特朗普签署总统备忘录,将依据“301调查”对从中国进口的价值大约500亿美元的商品加征25%的关税,并限制中国企业对美投资并购。中国政府随即决定对原产于美国的106项商品同样加征25%的关税,并启动世贸组织争端解决程序。在德国看来,世界第一和第二大经济体之间的贸易摩擦将使世界贸易陷入霍布斯式“丛林法则”的无序局面。⑦由于欧盟与美国和中国的贸易额占欧盟2017年贸易总额的三分之一,中国和美国市场的变动会直接影响到欧盟的出口与经济景气情况。

   总之,美国曾作为二战后世界贸易秩序的缔造者和捍卫者,如今它所奉行的以民族主义和保护主义为核心的贸易政策迫使欧洲面临贸易战的风险,欧盟经济利益因此受到威胁,自由主义理念下的世界贸易秩序受到侵蚀。

   (2)安全与防务领域

   特朗普政府的外交政策具有新孤立主义与现实主义相结合的特点。一方面,美国总体实行战略收缩,即更多关注国内问题的解决,承担国际义务的意愿下降;对于外部世界,将关注的焦点集中在关键区域或议题上,对于其他区域和议题不愿意过分介入。另一方面,美国仍然视国际社会的竞争为“零和博弈”,强调硬实力和军事存在的必要性。⑧

   在安全与防务政策领域,特朗普的北约政策尤其体现了上述特点。美国主导下的北约共同防务体系为其成员国提供了半个多世纪的安全保护伞,但在特朗普看来,这种保护与被保护关系应该是一种交易,而非义务。从特朗普竞选期间起,他的“北约过时论”就引起北约盟友的一片哗然。“大选效应”逐渐消退后,美国依然在北约现有军费分担和功能发挥方面牢骚不断,在2017年1月的慕尼黑安全会议和同年5月的北约峰会等多个场合呼吁北约进行结构性改革,督促北约成员国将国防支出提升到国内生产总值的2%以上。⑨毕竟在所有北约成员国中,只有美国、希腊、爱沙尼亚、英国和波兰五个国家达到了2%的最低要求,欧盟成员国的平均国防支出只占国内生产总值的1.34%,其中2016年德国国防支出占国内生产总值的比例为1.2%。⑩

   即使特朗普多次批评北约成员国对美国国防支持的过分依赖和自身的不作为,美国重申北约在美欧关系中的基础性作用,并且在2017年5月举行的北约峰会上总体上消除了北约成员国对美国放弃北约集体防务条约第5条的担忧。在2017年12月出台的《国家安全战略》中,美国强调“跨大西洋盟友与伙伴对于维护美国利益、帮助美国对抗战略竞争对手具有重要作用”,“与盟友和伙伴的关系是维系全球安全的重要基石”。(11)由此可以看出,美国希望以成本最低的方式维系其在跨大西洋军事同盟中的领导地位,而非退出欧洲防御体系。(12)

   2.内部驱动因素:新形势下德国外交政策的调整进程

   德国对美政策调整是在德国外交政策总体调整的背景下展开的。在特朗普上台执政之前,德国外交政策已朝着积极有为的方向转变:在处理德美关系时,德国“自我主张”的特点愈发明显;对于处理国际事务,德国展现出更强的责任意识和参与建构全球秩序的意愿。

   在两德统一后,德国实现了国家“正常化”目标,外交实力显著增强,维系跨大西洋伙伴关系虽然是德国的外交支柱之一,但德国对美国所提供的直接安全保护的依赖度有所下降,修复双方不对等地位的意愿增强。一方面,德国打破对域外军事行动讳莫如深的态度,以维护人道主义的名义在北约框架下参加科索沃战争和阿富汗战争。另一方面,德国不惮于向美国说“不”。例如,德国拒绝参与伊拉克战争,并谴责美国的单边主义和霸权主义行为,德美关系由此一度恶化。鉴于自身在欧盟中的领导者角色,德国希望对欧洲地缘政治问题掌握更多话语权。2008年4月的布加勒斯特北约峰会上,美国希望加快北约东扩进程,支持接纳格鲁吉亚和乌克兰为北约成员国。但德国和法国担心此举会激怒俄罗斯,因而联合表示反对。最终,双方做出妥协,北约表示“支持格鲁吉亚和乌克兰加入北约的意愿,但暂不启动接纳新成员国程序”。

   德国外交的调整在新形势下变得更为显著。美国在奥巴马政府时期开始实施“重返亚太”战略,对欧洲安全事务采取防御型现实主义策略,即在“有选择的干涉主义”原则下对欧洲实行“幕后领导”(Leading from Behind),(13)从而实现战略资源的重新配置。德国认识到世界权力结构正在发生变化:美国作为世界霸权的意愿和能力有所下降,而新兴国家崛起,并表达出改变既有秩序、参与规则制定的诉求。在此背景下,德国在地区和国际事务中承担更多责任的必要性和合理性更加突出。在2013年的基民盟/基社盟与社民党的《联合执政协议》中,德国省去了“克制文化”的字眼,明确表达了成为国际舞台上积极有为的建构力量的意愿。德国表示:“我们希望与欧洲伙伴一起参与建构全球秩序,并为危机和冲突的解决做出贡献。”(14)德国前总统高克2014年在第50届慕尼黑安全会议的开幕致辞中指出:“德国处于历史上的最佳时期”,“德国的全球化水平超过世界平均水平,德国也比世界上其他国家从开放的国际秩序中获益更多——一种允许德国将利益与基本价值结合起来的国际秩序。因此,德国外交政策理应致力于捍卫这一国际秩序”。(15)

在履行国际责任、捍卫国际秩序的手段上,德国强调军事手段始终是解决国际争端最次之的选择,(16)与此对应,德国努力以政治和外交途径寻求化解危机,扮演国际冲突“调解者”的角色。例如,在伊朗核问题中,作为伊核协议六国中唯一的非联合国安理会常任理事国,德国在12年的谈判中发挥了重要作用,并终于在2015年促成《联合全面行动计划》这一解决伊核问题的历史性文件的达成。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《同济大学学报(社会科学版)》 2018年04期

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