杨华:论以县域为基本单元的乡村振兴

选择字号:   本文共阅读 432 次 更新时间:2019-07-09 18:38:17

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杨华  
现在已没有条件再像二十世纪八九十年代那样出现“村村点火户户冒烟”的局面, 也不可能做到每个村都发展休闲农业、乡村旅游、田园综合体、现代食品产业等, 这样做只能是重复建设、同质竞争, 会造成资源浪费, 农民也不可能从中获利。那么, 鉴于城乡居民的消费需求和能力的有限性, 要实现“产业兴旺”的目标, 必须超越村庄视域, 以县域为单位对一、二、三产业进行统筹规划、协同发展, 切忌一个乡镇、一个村庄盲目地搞一窝蜂、大跃进。比如, 要以县为单位进行招商引资, 建立工业园区承接东部地区的产业转移, 推动县域内的工业发展;在县域内有区位优势和环境优势的个别地方推动乡村旅游、休闲农业和招商引资建田园综合体, 这些以城镇中产者为主体的观光消费, 建设多了就会出现供给过剩的问题;农业产业化体系也要视县域的农业特色适度推进特色农业的产业化。

  

   总之, “生产发展”的目标可以在“统分结合的双层经营”体制下于村庄内达成, 而要促进第一、二、三产业的融合发展, 实现乡村产业体系的全面振兴, 则需以县域为基本单元和视域。

  

   2.“生态宜居”与“村容整洁”

  

   “生态宜居”与“村容整洁”, 前者以县域为基本空间, 后者强调村庄空间改造。“村容整洁”是应对当时村庄缺乏规划、人居环境脏乱差的局面提出来的新农村建设目标, 该目标在较高层次上是对村庄重新规划设计和新村建设, 中间层次是进行环境整治和美丽乡村建设, 较低的层次则是“有钱盖房, 没钱刷墙”。经过十几年的“村容整洁”行动, 尤其是近年基层组织进行的村庄环境整治、厕所革命、城管进村等行动, 使村庄人居环境有了根本性的改变, 实现了村庄空间的再造[13]。如果说“村容整洁”的治理单元是村庄、治理对象是村庄环境的话, 那么“生态宜居”则完全超出了村庄及其环境的范畴。“生态”是一个系统概念, 一个村庄及其环境不构成生态, 只有在一个地域范围内才能构建起自然和人文相契合的生态系统。生态宜居的治理目标就不是一村一户老百姓的问题, 而是满足一定区域内人民群众对优美生态环境的总体需求, 那么对它的治理也就不仅仅是村庄内的绿化美化、垃圾污水处理以及村内道路硬化亮化, 而是要在区域内对生态环境、城镇村社进行整体规划和总体治理, 构建相互协调、相互支持、相互联系的生态体制机制。生态宜居也是一个整体系统概念, 一个地方是否生态宜居, 不是看具体的村庄是否生态宜居, 而是看具体村庄所嵌入的地域生态系统是否宜居。比如有的村庄生态宜居, 但却影响地域的整个生态环境, 那么这样的村庄就需要搬迁;还有的村庄有很好的生态环境条件, 但是因人口大量减少而变得不宜居, 村庄也需要整体搬迁并进行土地整治后还林还草;还有的村庄因人地关系紧张, 村庄范围内的自然环境可能并不太好, 但是只要地域内整体生态条件好, 那么村庄也仍然是生态宜居的。生态宜居也不是“村容整洁”的高标准化, 它甚至不需要在村容村貌上做过多的投入, 不需要所有村庄环境都达到观光旅游、3A景区的标准, 而只要在保持环境整洁、基本公共设施完备和基本公共服务到位的基础上, 保证地域范围内整体的环境是生态和宜居的, 那么村庄就是生态宜居的。还有诸如强化土壤污染管控和修复、控制农业面源污染、扩大退耕还林还草等都不是在村域范围能够做到的。因此, 生态宜居的治理空间至少是县域范围。

  

   3.“治理有效”与“管理民主”

  

   “治理有效”与“管理民主”, 前者以县域为治理单元, 后者指涉村级民主。“管理民主”是在农村基层管理乱象丛生、微腐败横行、干群矛盾恶化的背景下提出来的村级治理目标, 它希望通过强化村民的民主权利来规范村级权力的运行。伴随着村财镇管、村级民主规范运行、“八项规定”、纪委督查、从严治党等制度进村, 村级管理乱象基本上得到了有效扭转。但是随着农村青壮年外流、农民分化加剧、农民法制观念提高、农民价值观念多元化、农民对公共服务提出更高要求、农村老年人养老恶化、矛盾溢出村庄、外来人口和资本进入农村、土地产权关系复杂化等现象和问题的出现, “管理民主”已难以应对当前农村多元复杂的治理问题, “治理有效”的需求也就应运而生。乡村社会治理有效问题之所以需要在县域范围内统筹解决, 与以下几个方面有关系, 一是治理问题超出了村庄范围。当前乡村社会的许多矛盾、纠纷及争端都已经超出了村庄乃至乡镇的范围, 需要由县级权威主体出面协调解决。比如交通事故、医疗纠纷、特殊群体信访等问题, 都不是乡村两级能够处理和解决的。二是治理资源需要在县域范围内统筹安排。中西部地区的行政村多数为无集体经济的村庄, 严重缺乏治理资源, 国家的转移支付只能维持村级基本运转, 而无法进行有效治理。那么, 乡村治理所需要的权威性资源、物质性资源、组织人力资源等都需要由县级政府统一配置。乡村治理有了资源才能撬动群众的力量和积极性, 才能通过低成本实现有效治理。三是多元化治理的主体只有在县域范围才能找得到。乡村治理的主体包括党委政府、村级自治组织、村民、市场以及各类社会组织, 依照治理事务性质的不同而将它们交由不同的治理主体进行治理, 才能发挥不同治理主体的特色优势和专业技能。但是诸如市场、社会组织等治理主体只存在于县域范围, 因此它们的资源只能在县域范围进行配置。四是治理的制度、规范和体制机制需要在县域范围内进行统一创设。县级党委政府是权威性的制度创设主体, 可以依据县域的实际情况将基层治理经验规范化和制度化。

  

   4.“生活富裕”与“生活宽裕”

  

   “生活富裕”与“生活宽裕”, 前者是指现代农业和工商业基础上的生活状态, 后者则是小农经济条件下的生活状况。在新农村建设提出之际, 农业税费刚取消不久, 农村劳动力大规模向城市转移也才兴起, 农民就业不充分状况没有改观, 农民基本医疗和社会保障制度还处于起步阶段, 农村义务教育尚未全面免费, 农民家庭的收入还处于较低水平, 但诸如基本生活、医疗、教育、养老、人情、建房、婚姻等方面的开支却大幅度增加, 以至于农民家庭的经济状况还比较紧张。因此, “生活宽裕”就是针对该条件下提出的农民家庭目标。近十年以来尤其是党的十八大以后, 伴随着农村青壮年劳动力在城市充分就业、农地适度规模经营成风气、农业补贴增加、农村社会政策不断完善, 农民家庭收入水平有了较大提高, 基本上实现了生活宽裕的目标。生活宽裕目标的达成有赖于两重力量的结合, 一重是农民家庭劳动力的充分调动和合理配置, 二重是国家社会政策的不断完善。但是农民家庭若要从“生活宽裕”迈向“生活富裕”, 则还需要县域这一重力量的加入, 主要与以下几个方面相关。一是发展县域工商业, 提高农村劳动力的就业程度。目前大量青壮年劳动力到沿海地区务工, 务工成本高, 还形成了“留守”问题。如果县域工商业得到发展, 不仅青壮年男性可以就近务工, 年轻女性也可以在本地充分就业, 甚至中老年人在务农之余还可以有大量打零工的机会。这可以使一个家庭获得更多的工资性收入。二是大力发展县域内的基础教育、职业教育和职业技能培训, 提高农村劳动力的文化和业务素质。文化业务素质越高, 在劳动力市场就越有竞争力, 其所获得的成长晋升平台就越高, 自然工资收入也就越高。三是完善县域内的医疗和公共卫生服务体系, 提高农民的身体健康素质。身体素质越高, 越能承受高强度的智力和体力劳动, 劳动时间也越长, 所获得的工资收入也越高。四是完善县域内包括教育、医疗、社保、低保、大病救助等在内的社会政策, 提高农民生产生活的保障水平, 降低农民家庭的货币化支出。总之, 在农民家庭依赖于“半工半耕”的收入模式下, 农民“生活富裕”目标单靠农民家庭和社会政策难以达成, 需要在县域层面进行政策和制度创新以促进劳动力充分就业和减少农民开支。

  

   5.“乡风文明”和“乡村振兴”

  

   “乡风文明”的提法虽然没有变, 但在乡村振兴背景下它是指整个县域内乡村优秀传统文化所蕴含的道德风尚、民俗规范、精神价值、思想观念等, 是与社会主义核心价值观、现代人文精神、文明素养、科学知识等相结合的产物。就文化社会风气而言, 村庄不是孤岛, 它受到地域范围内文化社会氛围的影响和渗透。地域范围的风气不好, 村庄的风气就不可能是净土。而县域是地域“小传统”与国家“大传统”的结合点, 它除了具有行政管理上的统一性之外, 还在社会文化和人文风俗上具有共同体性质。乡村振兴要推进乡风文明建设, 其切入点应该是县域。在乡风文明建设的一些具体事务上, 县域也是基本的治理单元。诸如在治理农村人情酒席泛滥、规范乡村人情风俗中, 由于农村的人情圈都在县域范围内, 如果只在一个村庄或乡镇内给予新的规范, 就很可能造成人情行为的混乱而难以持续, 而若在县域范围内对赶人情和办酒席进行统一规范, 则容易形成新的风俗习惯。再如农村养老问题, 在市场经济条件下村庄传统伦理已难以规范农民的养老行为, 村庄舆论在村民相互“不得罪”的逻辑下不再发挥作用, 只有在县域范围内构建起养老、孝老、敬老的政策支持体系, 出台权威性的支持有关养老的村规民约的政策措施, 才能营造良好养老社会环境和舆论氛围。

  

三、以县域为基本单元的乡村振兴:特有内含的优势


   虽然中央并没有明确提出要以县域为基本单元实施乡村振兴战略, 但是从乡村振兴的内容可以看出乡村振兴的实质是县域振兴, 就是要通过县域发展带动县域内农民城镇化和农业农村现代化, 实现乡村的全面振兴。以县域为基本单元来考察和实施乡村振兴, 有以村庄为视域所不具备的优势。

  

   (一) 实现城镇化与乡村振兴同步发展

  

   如果把乡村振兴视为新农村建设的“升级版”或是村庄振兴, 就会把城镇化与乡村振兴对立起来。城镇是人口、资源和就业机会的集聚地, 城镇化是世界工业化和现代化发展的必然趋势, 中国经济社会的发展也必然要走城镇化这条道路。从农民的角度来看, 城镇化是农民家庭发展的新目标和新阶段。农民在实现温饱和宽裕的生活之后, 家庭的下一个发展目标就是实现城镇化, 这已成为农民在村庄展开社会竞争的最重要的“标的物”, 包括农村小孩要进城上学、青年农民结婚要在城镇买房和青壮年劳动力要进城务工。2000年以来, 我国年均城镇化率超过1%, 到2017年我国平均城镇化率为57.35%。但是即便保持现在的城镇化增长速度, 到2035年我国仍然有差不多4.5亿没有城镇化的农民留在农村[14], 那么国家政策就要考虑这个庞大的农民群体的生产、生活和出路问题, 包括让他们共享现代化的成果。在一定意义上, 乡村振兴也是应对这一基本国情提出来的长远战略问题。这样, 一方面农民要城镇化, 国家也需要通过城镇化来带动经济社会发展, 另一方面又要投入资源进行乡村振兴, 这似乎构成了一对矛盾。

  

如果以村庄为基本单元推进乡村振兴, 那么二者就必然是一对矛盾。因为按照这个思路乡村振兴就是村庄建设, 一方面是要通过大量的国家资源的投入, 将村庄建设得像城市一样美丽和现代化;另一方面要通过农业产业发展等措施将青壮年劳动力留在村庄以提升村庄人气,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《重庆社会科学》2019年第6期

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