上官丕亮:合宪性审查的法理逻辑与实践探索

选择字号:   本文共阅读 4641 次 更新时间:2019-07-08 23:43:04

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上官丕亮  

  

   三、中国人大合宪性审查的实践探索

  

   必须指出的是,我国的合宪性审查实践并不是始于2018年宪法修正案将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”之后。其实,早就有了初步的相关实践。概括起来,中国合宪性审查的实践主要有两大类:

   (一)全国人大及其常委会在事后主动审查确认法律或有关文件合宪

   这一种合宪性审查的做法至少出现过三次:

   1.1990年全国人大在通过《香港特别行政区基本法》的同时,通过一个专门的决定,主动宣布与宪法许多内容不一致的《香港特别行政区基本法》是合宪的。[14]

   2.1993年全国人大在通过《澳门特别行政区基本法》的同一天,同样通过了一个专门的决定,主动宣布与宪法许多内容不一致的《澳门特别行政区基本法》是合宪的。[15]

   3.2017年12月27日全国人大常委会通过决定在批准2017年11月18日广东省人民政府与香港特别行政区政府签署的《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》的同时,确认《合作安排》符合宪法。[16]

   (二)全国人大法律委员会(宪法和法律委员会)在事前积极处理法律草案的合宪性问题

   在我国的立法实践中,全国人大法律委员会通过审议对法律草案进行合宪性控制,依据宪法文本来审议法律草案,对法律草案的具体条款进行增加、删除和修改,维持、确认和提高法律草案合宪性。“这一合宪性控制机制虽然存在局限,但对于提高我国立法质量、确保和提高法律条款的合宪性已经并仍在发挥着重要作用,也为中国宪法监督制度的发展积累了宝贵的实践经验。”{12}

   这一种事前型的合宪性审查实践在全国人大法律委员会更名之前,就已有许多。例如,2002年《监督法(草案)》最初第58条规定了人大常委会对法院、检察院的个案监督。但在审议过程中,有一种意见认为:“人大常委会对具体案件进行监督,介入司法机关认定事实、适用法律的具体办案活动,实际上是代行审判权和检察权,不符合宪法规定的国家权力机关与审判机关、检察机关的职权分工。”对此,全国人大法律委员会研究认为,“个案监督涉及人大监督与司法机关依法独立办案的关系”“意见分歧仍然很大,难以统一认识”,故取消了监督法草案关于个案监督的规定。[17]

   比如,2005年审议妇女权益保障法修正案(草案)的过程中,对于修正案草案第2条第1款的规定“男女平等是国家的基本国策”,有一种意见对此提出质疑:“宪法已将男女平等确定为一项重要原则,比‘基本国策’的权威性更高,本法是否再将其规定为‘基本国策’值得研究。”对此,全国人大法律委员会经研究,建议将这一条几款按照内在逻辑加以调整,修改为:“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”“实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施,逐步完善保障妇女权益的各项制度,消除对妇女一切形式的歧视。”“国家保护妇女依法享有的特殊权益。”“禁止歧视、虐待、遗弃、残害妇女。”[18]在实际上,全国人大法律委员会是根据宪法的精神对条款草案进行内在逻辑的调整,使之更符合宪法精神。

   又如,2005年审议物权法草案的过程中,有人认为,草案应当根据宪法的规定突出对社会主义公有财产的保护,不能强调对私有财产的保护。[19]对此,全国人大法律委员会研究认为:“对草案作修改,必须以宪法为依据……既要体现公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,又要体现对国家、集体和私有财产平等保护的原则。”[20] 2007年3月,全国人大各代表团在审议物权法草案时,有的代表提出,草案修改稿第49条关于“野生动植物资源属于国家所有”的规定,范围不清楚,能否规定一切野生植物资源都归国家所有,值得研究。对此,全国人大法律委员会研究认为:“依照宪法规定,森林、草原属于国家所有,法律规定属于集体所有的森林、草原除外。不加区别地规定野生植物资源都属于国家所有,是不确切的。”建议将这一条修改为:“法律规定属于国家所有的野生动植物资源,属于国家所有。”[21]

   再如,2014年10月,全国人大常委会审议关于设立国家宪法日的决定(草案)时,有的常委会组成人员提出草案“任何组织或者个人都不得有超越宪法的特权,一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”的表述与宪法的规定[22]不一致,相关表述应当与宪法规定保持一致。对此,全国人大法律委员会经研究,建议将这一表述修改为:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。”[23]

   2018年更名后,全国人大宪法和法律委员会继续积极回应法律草案的合宪性问题,在事实上开展对法律草案进行合宪性审查的具体工作。其事前型合宪性审查实践至少有五:

   (1)2018年4月,全国人大常委会在审议关于设立上海金融法院的决定(草案)时,有些常委委员指出决定草案第2条第2款规定关于上海金融法院审判工作只受“上海市高级人民法院”监督、受上海市同级检察院“诉讼监督”的表述与宪法的规定[24]不一致。对此,全国人大宪法和法律委员会经研究,建议将这一款修改为:“上海金融法院审判工作受最高人民法院和上海市高级人民法院监督。上海金融法院依法接受人民检察院法律监督。”[25]

   (2)2018年6月,全国人大常委会在审议人民法院组织法(修订草案)时,对于修订草案第4条只规定人民法院依照本法及全国人大常委会的决定设立而没有规定人民法院依照宪法的规定设立,有一种意见认为:“宪法是人民法院机构设置的总依据,设立人民法院必须符合宪法和法律的规定。”[26]对此,全国人大宪法和法律委员会经研究,建议将修订草案第4条修改为:“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”[27] 10月,人民法院组织法(修订草案)再次审议时,有的意见提出,人民法院组织法是1979年由全国人大通过的,而这次补充修改的内容比较多、幅度比较大,由常委会来审议通过,与宪法的规定是否相符,[28]需要研究。对此,全国人大宪法和法律委员会研究认为:“这次修法没有改变我国人民法院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等,修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的,与人民法院组织法的基本原则不存在相抵触的情形。因此,人民法院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的,符合宪法的有关规定。”[29]

   (3)与上述人民法院组织法的修改情况类似,2018年6月,全国人大常委会在审议人民检察组织法(修订草案)时,对于修订草案第4条只规定人民检察院依照本法及全国人大常委会的决定设立而没有规定人民检察院依照宪法的规定设立,有一种意见提出:“宪法是人民检察院机构设置的总依据,设立人民检察院必须符合宪法和法律的规定。”[30]对此,全国人大宪法和法律委员会经研究,建议将修订草案第4条修改为:“人民检察院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”[31] 10月,人民检察院组织法(修订草案)再次审议时,有一种意见提出,人民检察院组织法是1979年由全国人大通过的,而这次补充修改的内容比较多、幅度比较大,由常委会审议来通过,与宪法的规定是否相符,需要研究、妥善处理。对此,全国人大宪法和法律委员会研究认为:“这次修法没有改变我国人民检察院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等,修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的,与人民检察院组织法的基本原则不存在相抵触的情形。因此,人民检察院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的,符合宪法的有关规定。”[32]

   (4)2018年12月,全国人大常委会在对法官法(修订草案)进行审议的过程中,有的常委会委员对修订草案第2条关于“法官是依法行使审判权的国家公职人员”而没有再使用审判员称谓的简化规定,提出质疑,认为审判员的称谓是宪法中使用的。[33]对此,全国人大宪法和法律委员会经研究,建议将第2条修改为:“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。”[34]

   (5)与上述法官法的修改情况类似,2018年12月全国人大常委会在对检察官法(修订草案)进行审议的过程中,有的常委会组成人员对修订草案第2条关于“检察官是依法行使检察权的国家公职人员”而没有再使用检察员称谓的简化规定,提出质疑,认为检察员的称谓是宪法中使用的。[35]对此,宪法和法律委员会经研究,建议依照人民检察院组织法有关规定,将该第2条修改为:“检察官是依法行使国家检察权的检察人员,包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员。”[36]

  

   四、回应张友渔前辈之问:中国人大合宪性审查发展的法理期待

  

   在法律草案的审议过程中,由全国人大宪法和法律委员会对与宪法规定不一致的法律草案条款提出直接修订的建议并由全国人大常委会审议确认,应该说这种事前型合宪性审查实践有效地阻止了许多违宪的法律规定的出台,在事前事中就解决了不少违宪问题,它处理违宪问题的成本低、效率高。可以说,这是我国当下人大合宪性审查机制的优势,值得巩固和发展,让其发挥更大的作用。

   然而,目前我国这种人大合宪性审查机制难免挂万漏一,在法律草案的审议阶段难以消灭所有的违宪规定,对于法律生效后发现的违宪问题,是难以纠正的。正如著名法学家凯尔森指出的:“如果不要求立法机关以外的机关来审查法律的合宪性,法律是否符合宪法的问题就必须只由并且独一无二地由立法机关本身决定。因此,凡由立法机关作为一个法律所通过的每一事物就必须当作宪法意义上的法律来接受。在这种情况下,没有一个由立法机关制定的法律可以被认为是‘违宪的’。”{13}176我国现有全国人大及其常委会的事后合宪性审查实践似乎也印证了这一点,目前它对生效法律的合宪性问题的事后审查实践只有确认合宪一种方式。显然,这种合宪性审查的设计存在“自己监督自己”的不足,它难以彻底解决全国人大及其常委会自己立法违宪的问题。

   但是,如果全国人大及其常委会制定的法律生效后又真的发现违宪问题,该怎么办?1982年宪法通过后,当时著名法学家张友渔先生在全国新宪法理论讨论会上曾指出:“有人提出全国人大常委会违宪怎么办?不应该有这个问题。从理论上说,全国人大常委会违宪,那整个国家就有问题了。但是全国人大常委会违宪也不要紧,全国人大可以管。……那么还可进一步问,全国人大违宪怎么办?这是决不可能的。这是对我们国家根本制度的怀疑!如果真的出现,那就是说整个国家成问题了。”{14}292毫无疑问,在现行的合宪性审查机制下是难以彻底解决全国人大及其常委会自己立法违宪的问题,法律生效后若发现违宪问题,只能依靠全国人大及常委会自己纠错,自己修改或者废除违宪的法律,它们是不可能宣布自己违宪的。

正因为我国现行的合宪性审查机制存在主体缺乏独立性、“自己监督自己”等制度设计上的诸多不足,导致我国事后的合宪性审查活动难以有效地开展起来{15},所以自1982年宪法通过以来我国法学界特别是宪法学界的学者们一直在呼吁完善我国合宪性审查制度,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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