张蓓 孙成昊:特朗普执政以来美欧关系的变化、动因及影响

选择字号:   本文共阅读 336 次 更新时间:2019-07-05 23:30:16

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张蓓   孙成昊  
特朗普的支持者对建制派政治精英的认可度较低,对“美国人”的身份认同、人口结构变化和多元文化的强烈焦虑,对自身狭义经济利益的关注远超对全球利益的关注,他们认为美国并未从全球化中获得经济实惠,美国人“一代不如一代”。而特朗普政府在经贸、全球治理和集体安全方面的“自私自利”“退群主义”“甩包袱”都折射出其国内的民意和需求。特朗普政府对外政策调整的内在逻辑是,“美国优先”会让美国更加安全和繁荣,而美国的强大对欧洲盟友有利。然而,欧洲却认为“美国优先”牺牲了欧洲利益。这将对美欧关系数十年来以自由主义、多边主义为基础的传统框架形成强有力的冲击。

   (二)美欧在世界观、权力观方面的分歧

   美欧关系这一轮变化的另一动因是美欧对世界形势、自我认知、实力运用等观念出现愈加深刻的分歧。在2003年伊拉克战争前,美国学者罗伯特·卡根(Robert Kagan)曾指出,“美欧对世界的基本看法出现分歧,在权力、权力的使用、权力的道德上分道扬镳。”(16)在奥巴马执政期间,由于其个人政治理念与欧洲相似,美欧观念之争似乎有所调和,然而自特朗普执政以来,这种观念之争凸显,也成为近期美欧矛盾背后的重要因素之一。观念分歧是由美欧不同的世界地位、历史经验、力量特征决定的,因此也成为双方关系张力中的重要因素。

   第一,美欧对世界和地区形势的认知不同。在特朗普政府的《国家安全战略报告》中,美国政府对国际形势的判断趋于负面,认为大国竞争和地缘博弈全面回归,世界正面临愈发激烈的政治、经济和军事竞争。由此出发,美国对欧洲形势的判断亦无法乐观,认为欧洲已经成为地缘政治博弈的场所,而以美欧为主体的西方正面临冷战结束以来最大的威胁。(17)而欧洲的认知与美国截然不同。金融危机十年来,欧洲在经济、政治、安全等各领域面临严峻挑战,21世纪初的乐观主义和理想主义逐渐让位于务实主义。然而欧洲并未接受“新冷战”的说法,它们仍保持“路线自信”,认为全球经济增长、人口流动和科技进步是世界大势,欧洲能通过内部改革和深度参与全球化,度过危机、再现繁荣。(18)

   第二,由于对世界形势、国际秩序演变的看法不同,美欧对主要威胁和对手的认知也不同。特朗普政府的《国家安全战略报告》和《国防战略报告》分别将中国、俄罗斯列为“修正主义国家”和“战略竞争对手”。国会和学术界中的对华强硬人士格外活跃,认为中国不仅“挑战以美国为主的国际秩序”,还在经贸、科技、军事、文化、教育、意识形态等多个领域“损害美国利益”。(19)这些强硬派在涉及中美关系的各类议题上制造噪音和麻烦,企图进一步鼓动美国政府颠覆对华总战略,以加强制衡、全面竞争取代接触为主、竞合并重的战略。这与欧洲的认识有显著差异。2016年,欧盟委员会在《欧盟对华新战略元素》中提到,“中国国际影响力日益增长,利益扩展至全球,其必然将在全球经济治理中要求更大发言权。”并认为中国已在发展、气候变化、地区安全热点问题上加大了投入,“在东亚地区更加强势”。但欧盟对中国的担忧并非在于中国经济实力和国际地位的提升,其不满主要集中在经济层面,如所谓的经济交往“不互惠、不对等”。欧盟对华政策的主要挑战在于发出“坚定、清晰、一致的声音”。(20)尽管近一两年来,欧洲战略界也出现了对“中国在欧洲政治影响”的忧虑,(21)但欧洲整体并未将中国视为国际秩序的挑战者、欧洲利益的破坏者,仍强调对华合作的巨大潜力。

   第三,美欧的自我认知及对运用实力方式的看法不同。尽管美国对国际形势有着较为负面的判断,但对自身在政治、经济、军事和科技上所具有的优势仍充满自信,认为美国当前的硬实力仍然是其他国家难以匹敌的。(22)而欧洲则认为自己以软实力见长,在国际舞台和地区事务上能够发挥规制性力量。在2016年的《欧盟外交与安全政策的全球战略》中,欧盟虽然表达了有意通过加强战略自主以及反恐能力建设增强硬实力的雄心,但同时承认其实力仍主要在外交网络、经济方面,包括欧盟在国际贸易、投资和发展援助领域的全球领先地位等软性因素。(23)

   实力性质的差异决定了美欧在实力的运用上分歧巨大。特朗普政府为赢得“全球性竞争”“全方位竞争”,企图抛弃多边主义,强调凭借自身优势和体量,以更为强硬的方式向盟友和对手施压,以硬实力追求美国利益。欧洲则与美国不同,首先,欧洲坚持多边主义的信念并未动摇,“基于规则的国际体系和多边主义最有利于维护欧洲利益,‘世界警察’和单打独斗均不适宜当今世界。”(24)其次,欧洲对“道义力量”“规制性力量”的推崇也成为一种自我约束,要求其必须坚持多年来倡导的原则。例如,在2017年二十国集团汉堡峰会前夕,欧盟委员会主席容克和欧洲理事会主席唐纳德·图斯克(Donald Tusk)在联名信中强调,在动荡时期,欧洲在国际舞台上的作用和责任更大,欧洲将成为“维护自由主义民主制度,践行自由公平贸易,应对气候变化、贫困、恐怖主义、非法移民等问题的全球参照”(25)。

   (三)欧洲对美战略价值持续下降

   自特朗普执政以来,美国对欧洲事务的投入下降,对欧洲的反应不再敏感,欧洲问题显然已无法成为其主要政策议程。这源于欧洲在美国全球战略中的地位下降。冷战结束至今,虽然欧洲仍是美国最重要的经贸和全球事务伙伴,但其对美战略价值已逐渐下降,这个过程大致可分为以下三个阶段。

   第一,战略惯性阶段。冷战结束至奥巴马执政前,欧洲在美国全球战略中的价值虽受到质疑,但由于战略惯性仍基本保持稳定。冷战时期,作为美苏较量的主战场,欧洲成为美国全球战略的重点。冷战结束初期,欧洲在美国战略中的价值已有所下降,但在巩固冷战胜利成果、将原来属于苏联的势力范围纳入西方的战略目标指引下,欧亚大陆仍是美国重要的战略板块,欧洲是美国重要的战略伙伴。老布什政府提出并由克林顿政府继承的美国对欧战略——整体和自由的欧洲,构成美国全球战略的核心。在这一战略中,以北约为安全支撑,以欧共体/欧盟为经济支撑。小布什执政后,美国全球战略的重点发生变化。“9·11”恐怖袭击事件的爆发迫使美国的战略重心转向中东并陷入阿富汗和伊拉克两场战争。这一时期美国的战略重点虽不在欧洲,却在欧洲的大周边地区,而且美国的反恐行动也需要欧洲协助。尽管伊拉克战争使美欧产生巨大分歧,但仍可被视作美国管理欧洲周边的努力,欧洲仍是美国重要的利益攸关方。

   第二,战略转向阶段。奥巴马政府的“亚太再平衡”与“撤出欧洲”同步,由此,欧洲在美国全球布局中的地位进一步下降。小布什执政后期已有将战略重点转向亚太的意图和部署,奥巴马执政后不久即推出“亚太再平衡”战略。奥巴马认为21世纪的未来在亚太,在美国资源有限的情况下,美国必须加大对亚太的关注和投入,开启从欧洲政治与外交事务撤出的进程。在2008年后,欧洲进入新发展阶段。安全上,格鲁吉亚战争和乌克兰危机均表明欧洲的地缘政治博弈仍在持续。经济上,欧债危机不仅对欧洲经济造成巨大冲击,也暴露并激化了欧盟内部分歧。政治上,民粹势力抬头,推动欧洲政治极化。此外,恐怖袭击、难民潮也将周边地区的动荡传导至欧洲。然而,美国对欧洲内部和周边地区的危机均保持相对冷漠态度。(26)在欧洲应对欧元危机、难民危机等内部重大挑战时,美国则置身事外,与克林顿、小布什执政期间积极帮助欧洲应对内部挑战形成鲜明对比。在欧洲周边地区,美国撤退态势也比较明显。例如,美国在利比亚战争中倡导“背后领导”,在乌克兰危机中将斡旋任务交给法国和德国,在叙利亚危机中也没有兑现“红线承诺”,在阿富汗问题上为美国撤军提前设立时间表等。

   第三,战略松散阶段。特朗普继续推进“亚太再平衡”战略的升级版“印太”战略,推动军事力量持续向“印太”地区转移,继续推进美国战略重心东移,欧洲在美国全球战略中处于次要地位。同时,美国2017年的《国家安全战略报告》虽提及维护西方联盟,但应对亚太地区的战略竞争仍是其主要关注点。在此背景下,美国从欧洲撤退的态势不仅难以逆转,还由于特朗普个人原因呈现破坏式撤退态势。例如,在欧洲内部问题上,特朗普并未发挥建设性作用,反而由于其个人反感欧盟所代表的建制派和自由主义思想,主动给欧洲制造麻烦。又如,特朗普公开呼应欧洲右翼民粹势力,在移民政策等问题上发表与欧洲主流价值不符的言论等。因此,特朗普政府的撤退策略不仅对欧洲造成冲击,甚至可能危害欧洲利益、威胁欧洲价值,导致美欧同盟关系进一步松散化。

  

   三、美欧关系变化的影响

  

   自特朗普执政以来,美欧在多个问题上暴露出的深刻分歧已对双方关系造成很大影响,其深度与广度将超过15年前伊拉克战争引发的美欧矛盾。同时,美欧关系的变化给处在十字路口的欧洲带来巨大挑战,意味着西方主导的国际秩序内部出现松动。

   (一)美欧关系调整的影响将超越“特朗普时代”

   二战以来,美欧关系曾历经数次考验,均得以修复。但特朗普执政以来的美欧关系变化却与以往不同,影响之深或远超其任期。美欧关系稳定与否很大程度上取决于双方对跨大西洋关系核心问题的回答。对美国而言,美欧关系的核心问题是其有无必要关心欧洲、欧洲的情况与美国是否相关。而对欧洲而言,核心问题是美国是否仍是可信赖的领导者。二战结束以来,正是美欧双方对各自核心问题的肯定回答确保了双方关系根基的稳定,卡根将美欧这种默契称为“大交易”(27)。

   过去,出于遏制对手、维持西方主导国际秩序的目标,美国关心欧洲事务、扶植欧洲发展、保证欧洲安全、确保欧洲政治不滑入左或右任何一端的极端主义。为此,美国不要求在每一场经济竞争、每一项贸易协定中都要胜出,而是通过经济上的让利来保持美欧关系。欧洲也认可美国领导是欧洲得以安心发展经济的基本条件。对欧洲而言,美国可以不符合道义大国的标准,但美国必须展示对欧洲、对自由主义国际秩序的尊重。

   然而,从特朗普执政后对欧洲的政策看,美国对美欧关系核心问题的回答已经改变,美国不再在乎欧洲盟友。在安全上,特朗普政府仅从狭隘的传统安全角度出发,退出伊核协议,说明其并不重视更广泛意义上的欧洲安全。在价值观上,美国对美欧之间的价值观同盟、维护自由主义世界秩序的同盟视而不见。在经贸问题上,美欧历史上的经贸争斗并不少见,包括里根和克林顿在内的历届美国政府都对欧洲实施过诸多贸易保护主义措施,但特朗普政府仅以美元计算的经济收益来衡量贸易的公平与否,以不尊重、不妥协的手段处理贸易摩擦却是首次。在外交政策领域,美欧在越南战争、伊拉克战争期间均曾出现过巨大分歧,但此次分歧的性质却有所不同。美欧历史上的分歧在于美国维持秩序所使用的手段。小布什政府的单边主义无意损害美国在国际秩序中的地位或改变国际秩序,欧洲国家当时虽指责美国过于草率地使用武力、独自行动来实现目标,但不会批评美国抛弃了战后国际秩序。此轮美欧关系调整与伊拉克战争时期的最大不同是,当时欧洲是因为美国霸权过度扩张引发不适,这次欧洲则担心美国将从战后国际秩序和机制中全面后撤。特朗普不再认可美国对国际秩序的道德、政治、战略承诺,破坏了美欧曾认同的“公序良俗”和战略合作基础。

   因此,特朗普执政以来美欧矛盾已经深入到国际秩序层面,跨大西洋同盟的共有框架和原则受到撼动,美欧已经在战略目标上分道扬镳。美国在政治、外交、经贸等领域不断触碰欧洲底线,全面冲击跨大西洋关系的共同价值、既有框架和结构,导致双方赖以合作的基础有所松动。

在此背景下,欧洲对于美国是否仍为值得信赖的领导者这一问题有所动摇。尽管长期处于“战略假期”的欧洲在该问题上存在路径依赖,希望特朗普政府之后的美国政府能够回归传统,但欧洲对美国的信任已经严重下降。根据盖洛普公司2018年1月提供的民调数据,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际展望》2018年 第6期

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