王浦劬 汤彬:论国家治理能力生产机制的三重维度

选择字号:   本文共阅读 171 次 更新时间:2019-07-01 13:15:31

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王浦劬 (进入专栏)   汤彬  

   摘要:国家治理能力作为国家特有的“潜能”,并非天然发挥作用,在由休眠状态到显性释放之间存在着复杂的能力生产环节和生产机制。本质上,它们可以被还原为“组织资源”“价值资源”和“物质资源”三种质料在对应的加工机制——国家结构的聚合机制、国家行动的合法化机制、国家组织的延展机制的合成和作用之下,转化为实际执行效能的显化过程。资源要素、机制与国家治理能力之间构成了一个明确的关系函数。

   关键词:新国家主义 国家能力 治理能力 来源 机制

   作者:王浦劬,北京大学国家治理研究院/政府管理学院教授(北京 100871);汤彬,北京大学政府管理学院博士研究生,北京大学国家治理研究院研究助理(北京 100871)。

   基金项目:本文为国家“万人计划”第一批哲学社会科学领军人才项目“当代中国治理模式研究”的阶段性成果

  

   在第二次世界大战后兴起的西方政治发展理论看来,新独立的广大前殖民地国家将遵循西方既有的历史经验,稳步实现工业化和现代化。但实践历程的曲折性和艰难性却证伪了这一过于乐观的预期。随着国家建构和制度建设进程的深入展开,第三世界范围内普遍出现了民主崩溃、国家失序的混乱局面。严峻的现实倒逼着政治理论家对依托于西方发展经验的理论框架进行反思。学者们逐渐认识到,“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度”,即决定着一国兴衰存续的关键因素并非所谓民主或专制的脸谱化的政体形式,而是国家能力的强弱。这一问题意识和研究思路的调整也引发了比较政治学领域的国家主义转向,“国家自主性”(the autonomy of the state)和“国家能力”(state capacity)成为政治学者关注的焦点。从推动国家研究回归的早期学者亨廷顿、蒂利到标志着国家能力研究进入新阶段的“回归国家”学派,再到近年来致力于为“强国家”辩护的福山,以及国内学人对相关西方思想的引介、述评和发展,国家能力的理论成果纷涌而出。但是,目前中西学界对国家能力的研究主要集中于这一概念本身的范式创新和类型划分,实际上没有厘清国家能力本身与其来源和生成机制之间的区别,也没有对其运作过程进行关联性动态考察。

   党的十八届三中全会决议指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,其后,习近平总书记在系列重要讲话中多次阐述实现国家治理体系和治理能力现代化的战略意义和总体规划,可见深入准确展开国家能力和国家治理能力的学理分析和实践验证,对于全面深化改革、推进中国国家治理现代化无疑具有重大现实意义。本文试图在既有研究基础上,基于国家作为能动行为主体的分析视角,深入剖析国家治理能力生成的内在机理,透彻阐发国家治理能力的理论内涵和实践关联,以深化和细化中国特色的国家治理能力现代化理论。

  

   一、概念界定:国家能力与国家治理能力

  

   作为国家能力研究的逻辑起点,国家能力的概念实际上具有“主体-中介-对象”三位一体的内在结构,即国家能力是国家与社会互动关系的连接点,它体现为国家作用于社会的特定力量。虽然中西学界的研究者基于不同的研究指向和视角提出了众多国家能力定义,但就其本质而言,这些定义均围绕两个维度的类型学差异而产生分野:其一,在研究范式上表现为强调国家中心地位的“国家主义”与主张国家-社会互动模式的“新国家主义”之间的对峙;其二,在国家与社会关系的确定上,将其化约为“对抗”与“合作”两种基本模式。

   与此相应,学者对国家能力的概念界定路径存在四种可能的组合方式:“国家主义-对抗”型、“国家主义-合作”型、“新国家主义-对抗”型和“新国家主义-合作”型。以此框架对现实理论中的诸种国家能力概念进行检视,可以发现,除“国家主义-合作”型较为罕见之外,其他三种定义进路都与既有的概念谱系相契合。

   “国家主义-对抗”型定义路径着眼于国家与社会关系的冲突和对立方面,形成了国家能力依托于国家-社会对抗性的逻辑预设。例如斯考切波认为,“国家能力就是国家在遭遇强势社会集团现实或潜在的反对或者是面临不利的社会经济环境的情况下实施官方目标的能力”。克拉斯纳所理解的国家能力,则呈现一定的层次性,从抵制社会压力的被动防御到主动塑造社会结构,渐次递进。福山的国家能力概念立足于国家职能范围和国家力量强度的二分基础,前者意指政府承担的各种职能和追求的目标,后者就是国家能力,即“国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力”。

   “新国家主义-对抗”型定义路径的代表诺德林格认为,所谓国家能力就是在国家与社会偏好不一致的情况下,国家压制社会私人诉求的能力,通常表现为在社会和经济领域采取行动的广泛性以及巨大的管制、分配和再分配的能力。米格代尔对“国家能力”概念本身进行了系统阐释,他认为,“国家能力”就是“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力”,它包括四个方面:“渗入社会、调节社会关系、提取资源、以特定方式配置或运用资源。”迈克尔·曼虽未使用“国家能力”一词,但他对国家专制权力和基础权力的划分却具有明确的指向性,“专制权力即针对市民社会的国家的个别权力,它源自精英的一系列运作,而这些运作不需要与市民社会群体作例行公事式的协商”,“基础性权力即一个中央集权国家的制度能力,它或是专制的,或是非专制的,而制度性能力则旨在贯穿其地域,以及逻辑上贯穿其命令”,前者关涉国家自主性范畴,而后者则指代国家能力问题。

   国内学界较早研究国家能力问题的学者王绍光和胡鞍钢认为,国家能力就是国家实现自己的意志和目标的能力,包括汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力,它典型表现为政府在实现发展目标时从社会提取的份额,即税收能力。但是,如同有学者所指出的那样,税收能力的悖论之处在于,税收份额与国家能力并非成正比,过高的税收虽然短期内增强国家能力,但往往会影响经济的长期发展,进而影响政权的稳定。

   以上两种模式所隐含的国家能力强度,只有在国家与社会尖锐对立的极端情境下才会彻底彰显其形态。与这样的逻辑预设不同,“新国家主义-合作”模式的主张者拒斥这种对抗型国家能力概念的合理性和适用性,在他们看来,国家与社会的正和博弈才是国家能力的关键要素。琳达·维斯和约翰·霍布森发展了迈克尔·曼的国家能力理论,他们认为,与通常对强国家形象的理解不同,基础性权力而非专制性权力才是国家力量的来源,而后者则恰恰会导致国家力量的减损。这种强国家所依凭的基础性权力包含三重维度,即渗透力、汲取力和协商力。比起前工业国家来,现代工业国所具备的特质在于:其一,扭转了悬浮于社会之上的不利态势,依托于完善的层级体系而深入社会,也因此提升了对社会资源的调度和利用能力;其二,发展形成了与社会和经济领域的其他权力主体之间稳定的合作关系,因此产生了“协商力量”,它体现为国家协调工业经济的能力。这些学者由此发现,强国家与强社会之间往往存在一种相互强化的正向关系,当国家嵌入社会组织并与之达成一种制度化的合作形式时,国家能力就会增强;反之,当国家与社会相隔离并过于依赖专断权威的施展和强制力的支撑时,国家力量就会弱化。概而言之,维斯和霍布森所理解的国家能力就是国家通过与社会合作、协商以调动和运作社会资源以促进经济发展的能力。

表1:西方学界关于“国家能力”概念的三种主要类型

   事实上,“国家能力”概念的本质规定性在于国家贯彻实施其目标的能力,由国家与社会关系演绎而来的合作或冲突本身其实并不构成这一概念的核心要件。因此,本文试图对“国家能力”进行还原主义和功能主义的阐释,即排除既往研究中添附的各种多余成分,强调这一概念中的“力量”和“目标指向性”两重本质特征,使之成为一个纯粹工具主义的客观性概念,从而弥补概念过载的研究局限性,洞悉和揭示国家能力的深层机理。因此,本文将国家能力界定为国家在国内、国际两个层面通过与其他行为主体的互动关系而实现自身目标的能力。进而言之,国家治理能力指的是国家能力在治理议题中的具体体现,它集中表现为国家创造治理绩效,实现国家特定治理目标的能力(见表1)。

  

   二、国家治理能力的来源

  

   国家治理能力作为国家实现治理目标的一种特定力量,就其本质而言是国家对各种资源进行整合、调配和综合使用所达成的整体结果和效能。因此,要深刻地理解和把握国家治理能力的基本轮廓和内在原理,就要着眼于国家治理能力的逻辑起点,即国家治理能力所依凭的各种资源要素。这种过程导向的研究路径,以探索国家治理能力的来源为核心关切。本文认为,国家治理能力的来源根据其主体和性质的不同,可被界分为组织、价值和物质三种类型。

   (一)作为领土集权性组织的国家

   迈克尔·曼从经典的韦伯式国家定义之中探寻国家权力起源的线索。在韦伯看来,“国家者,就是一个在某固定疆域内——注意:‘疆域’乃是国家的特色之一——(在事实上)肯定了自身对武力之正当使用的垄断权力的人类共同体”。在另一处,他则补充说,现代国家的主要特征在于拥有一套以“共同的行政与法律秩序”为取向的行政班子,亦即理性化的官僚体系。

   迈克尔·曼认为,韦伯主义国家包含四种结构要素:分化的制度与人事;集权性;领土;对暴力的合法垄断。他进一步将其概述为两个维度:制度性的与功能性的,其中,前者意味着国家是“由其分支机构所形成的集中场所”,后者则宣示出国家对具有约束力的政策制定权的垄断。事实上,迈克尔·曼采取了一种功能主义的视角分析国家权力的起源,即他关注的是使国家区别于社会权力的根本特征。他认为,国家权力内生于国家的必然性、功能多样性、领土集权性等三个层面,换言之,正是国家具有其他社会权力主体所不具备且无法予以替代的特定功能,才使国家成为“国家”。所以,在迈克尔·曼的论证理路中,“需求-供给”的一般规律为理解国家权力的生产与再生产提供了适当基准。但是,功能主义的视角并不能实现充分的逻辑自洽,在广大第三世界的经验案例中,能力匮乏和能力缺失的软弱或失败国家比比皆是,因此,国家的功能虽然可以解释国家自身的起源,却无助于解决国家能力起源的问题。有鉴于此,本文以制度主义的阐释路径为框架,认为国家能力的根基在于国家自身的制度结构-官僚体系的有效运转,在于它通过稳定的“命令-服从”关系而实现的对军事组织的稳定掌控。

无独有偶,斯考切波同样根据对韦伯式国家概念的解读而认为国家能力的来源或基础在于四个方面:“主权完整与国家对特定领土稳定的行政-军事控制、忠诚且有技能的官员与丰富的财政资源。”除了财政资源以外,其他几项要素都是国家自身的组织构件。主权完整和稳定的行政-军事控制意味着国家统治机器的健全、完善和有效。忠诚且有技能的官员一方面与国家机构一起成为理性化的官僚体系所必不可缺的成分,另一方面,它也构成了国家能力来源的人力资源基础。斯考切波从历史制度主义的视角出发,认为这种类型的人力资源很大程度上孕育于一国制度变迁的缓慢过程之中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术月刊》2019年第4期

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