杨立华:有限制度设计:一种中道制度设计观

选择字号:   本文共阅读 335 次 更新时间:2019-06-24 00:03:35

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杨立华  

   内容提要:制度设计是现实政治和公共管理的重要任务。可制度又是怎样被设计的呢?以柏拉图、黑格尔、马克思和西蒙为代表的“可以设计派”主张对制度进行系统、整体乃至科学的设计。但是,以哈耶克和波普尔等为代表的“不能设计派”则认为系统、整体和科学的制度设计不仅不可能,而且将不可避免地导致专制、独裁和极权。在再次对话哈耶克的基础上,本文提出了处于两派中间的“谦恭而自信的中道制度设计观”,简要分析了研究有限制度设计的必要性,并探讨了有限制度设计的基本特征。

   关 键 词:制度设计  有限制度设计学  政治学  公共管理学  哈耶克  制度分析

  

   一、天使抑或魔鬼:两派几乎完全对立的制度设计观

  

   政治学和公共管理学的任务究竟是什么呢?是仅仅研究历史或者当下的政治和公共管理现实,以给予科学的解析乃至解释呢,还是不仅要对历史乃至当下的政治和公共管理现实提供科学的解析和解释,而且要根据这些解析和解释对现实的政治和公共管理问题提出改进和完善的建议呢?或者换一个说法:如果政治学和公共管理学的研究者们是政治和公共管理现实的医生,那么是仅仅看病呢,还是不仅要看病而且要开药方呢?大多数政治学和公共管理学研究者也许都会承认,或最起码都希望,自己不仅是看病的医生,而且是治病开药方的医生。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆也曾经明确提出,需发展一种“诊断方法”以研究复杂的社会生态系统问题。①虽然奥斯特罗姆提出这一“诊断方法”的目的是强调对复杂、多变量、非线性、跨层级和变化系统的严肃研究,以反对有些学者认为可为社会生态系统提供简单和可预测性的模型以及演绎一个放之四海而皆准的解决方法或万能药的幼稚想法,同时希望提供一个框架,以帮助未来的诊断专家们能够将治理安排(governance arrangements)和嵌入社会生态系统中的具体问题匹配起来;但这一方法的提出也确实为进一步构建更宏观的“政治诊断学”和“公共管理诊断学”提供了基础。而且,她实际上也提出了另外一个问题:那就是“政治和公共管理的医生们”究竟能为社会提供一个全能的药方呢,还是只能针对具体的环境和问题提出具体的药方呢?对这些问题的回答都不可避免地要涉及当代政治学和公共管理学研究的另一个重要课题,也就是制度设计问题。因为政治和公共管理的很多问题,虽不是全部,但确实在很大程度上,就是制度问题,而“政治和公共管理的医生们”所能开出的药方,在很大程度上也都与制度相关,与制度如何安排和设计相关。在这里,可暂且将制度定义为规范人或组织行为的各种各样的正式和非正式的规则,而将制度设计定义为这些规则形成的人为创造过程。如从利益分析理论②的角度而言,制度则是涉及利益博弈和分配的正式和非正式结构规则,制度设计则是利益结构规则形成的人为构造过程。

   可是,制度是能够被设计的吗?又是如何被设计的呢?对于这两个看似简单得不能再简单的问题,学界却存在着两派几乎完全对立的观点:一派认为制度不仅可以被设计,而且能够被全能地或科学地设计,可将其统称为“可以设计派”或“设计派”。“可以设计派”的主流可称为“全能设计派”。这一子派从追求人类美好社会的良好愿望出发,希望而且确信人类可以设计一整套的几乎可说是完美无缺的社会制度,以解决当下社会的诸多问题,并建设一个更加美好的人类社会。除了“全能设计派”之外,一些研究可看作是“可以设计派”的非主流派。这一子派从追求政治学和公共管理学以及整个社会科学科学化的角度出发,认为制度不仅可被设计,而且能够被科学地设计,甚至能发展成设计科学,可称之为“科学设计派”或“设计科学派”。显然,“可以设计派”在整体上对制度设计抱有非常积极和浪漫的看法,甚至常常忽视了制度设计所可能带来的各种负面效应,以致把制度设计看作如“天使”一般,因此也可戏称其为“天使派”或“浪漫派”。一派则认为制度是绝对不能够被设计的,人为地设计制度必然导致专制、独裁和极权主义,可将其称为“不能设计派”或“非设计派”。由于这一派在事实上更多地强调了制度设计有可能带来的各种负面后果,甚至往往将“设计”看成了“洪水猛兽”或是“魔鬼”,因此也可戏称其为“魔鬼派”。

   按照哈耶克,尤其是波普尔的观点,“全能设计派”的代表人物是柏拉图、黑格尔和马克思。在系统批判了由柏拉图等发展的目的论的历史决定论理论(teleological historicism)③的基础上,波普尔指出,所有这些历史决定论的思想家们都认为历史的发展无情地遵循着一条普遍的规律,而且支持那种认为自己可以合理设计最终政治目标或理想状态,并可以找到最好办法去实现它的“乌托邦社会工程”或“乌托邦工程”。也正是因为如此,波普尔认为:柏拉图在事实上最终背叛了导师苏格拉底,而去同情极权主义;黑格尔和马克思则成了20世纪极权主义的根源。

   “科学设计派”的代表人物是1978年诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙。在其经典著作《人工科学》(The Science of the Artificial)中,西蒙明确指出:“工程师并不是唯一的专业设计师。凡是以将现存情形改变成期望状态为目标而构想行动方案的人都在搞设计。生产物质性人工物的智力活动与为病人开药方或为公司指定新销售计划或为国家制定社会福利政策等这些智力活动并无根本不同。如此解释的设计是所有专业训练的核心,是将专业(profession)与科学区分开的主要标志。”④在西蒙理论的基础上,尚格劳和克罗进一步发展了公共管理学研究的设计科学路径,并指出设计是公共管理的主要内容,公共管理学的设计科学应该关注系统(system)、制度(institutional)和工具(instrumental)三个层面的设计问题。⑤沃克则甚至号召建立公共管理学的全球跨学科设计科学(a global interdisciplinary design science)。⑥“科学设计派”主张的“科学主义”在很多人看来和马克思所主张的“科学主义”具有高度的相似性和一致性。也正是在这个意义上,很多西方学者认为它只是在传统“全能设计派”对人类能力的过度乐观主义的估计之上,又增加了“科学主义”的支持而已。这也是其后来没能得到系统发展,并一再引起人们对其过于机械、专制主义的怀疑和批评的一个重要原因。

   “不能设计派”的代表人物是1974年诺贝尔经济学奖获得者哈耶克、著名哲学家与政治学家波普尔以及伯林⑦等很多其他的自由主义政治学家和政治经济学家。他们的观点可以说影响了整个西方的社会科学界,从而使得“设计”、“制度设计”尤其是“社会设计”等词汇在很多学者那里几乎与“专制主义”和“极权主义”成了同义词,成了西方社会科学话语体系中大家默然承认的禁忌语。例如,基于自己对于知识分散性、理性有效性以及自由的社会维度等的理解,哈耶克的工作主要聚焦在强调非设计原则的出现方面。和理性主义“不能设想任何为人类的目的服务的东西,不是有意识地设计的”⑧观点不同,依赖于“反理性主义”或“经验主义”的进化论传统⑨,哈耶克坚持认为知识的进步、制度(或者规则和秩序)以及文明的发展都不是设计的结果,而经常是在没有任何外在指导的情况下自发产生的。他明确指出:知识的进步经常是不可预见和不可设计的结果⑩;有目的的制度也不是设计的结果,不是被发明的,而是来源于许多人不知道自己在做什么的独立行动(11);文明也只是无数个体行动自发产生的结果,是无数实验和错误不断积累的来之不易的结果(12)。总而言之,哈耶克坚持认为,制度和文明可以设计的观点是“致命的自负”(13),必将导致一条“通向奴役之路”(14)。

   两大派看似针锋相对的观点事实上各有合理性和局限性。一方面,可以设计派固然看到了设计的现实性,也看到了人类理性的作用,但并没有看到全能主义和完全科学主义设计的不可能性和危险性,也没有提出限制全能主义和完全科学主义设计及其危险的有效方法。全能主义设计派的那种认为无论多么复杂的制度体系都可以在一夜之间由某个全能的圣人、领袖、团体或阶级瞬间设计得完美无缺的想法,不正就是哈耶克所说的“致命的自负”吗?它必然带来严重的灾难,其设想的再美好迷人的理想和未来也决计是不能最终实现的。科学设计派虽然强调了设计的普遍性和科学性,但也没有认识到过分科学化的不可能和危险,没有认识到不加限制的“科学设计派”发展到最后也可能就是“全能设计派”。例如,针对尚格劳和克罗发展的公共管理学研究的设计科学路径,杜兰特明确指出,虽然那种寻求“客观”解决方案的诉求是可以理解的,但却是幼稚的。(15)杜兰特和罗森布鲁姆合作的文章则更进一步指出:公共管理者从他们的实践经验可以知道,这种科学主义的方法不仅是不可能的,而且有时非常危险。(16)奥弗曼则认为行政学设计科学的方法本质上只是精确定义公共问题的官僚主义解决方案,它至少在某种程度上排除了公共参与和辩论,并更接近于狭义定义的公共分析(public analysis)、综合理性(comprehensive rationality)、社会工程学(social engineering)以及技术专家统治(technocratic rule)等基本不可信的观念。(17)

另一方面,哈耶克等“不能设计派”的观点非常恰当地看到了自负的全能主义设计可能导致专制和极权主义的巨大危险,但也忽视了人类社会中制度设计的实际存在,忽视了其他非全能主义设计的现实性和合理性。很多学者的研究都明确指出,政治和公共管理活动中的设计不仅存在,而且非常普遍。(18)在现实中,每个人也都深切地感受到,自己明明就生活在一个处处被先行设计,同时又处处充满设计的世界。我们出生在一个被前人们有意无意间设计好的世界,每天都住在被设计好的房子里设计着明天和未来的行程。只是由于设计的复杂性,由于设计的过程和结果同时受设计因素和非设计因素的影响,往往使我们对自己所生活的社会及其制度体系所拥有的设计性浑然不知,从而误认为是完全自然演化的过程,全然没有人的任何作用。这种制度全然不能设计的观点不仅否认了人在社会制度体系发展中的能动性,同时完全否认了人类理性和知识的价值,自然不符合人类社会和制度发展的现实。密尔也曾明确指出:“可是在人类当中整个来说究竟是理论性的意见和理性的行为占优势,那么这又是什么缘故呢?假如真有这种优势的话——这必定是有的,否则人类事务就会是并且曾经一直是处于几近绝望的状态——其原因就在于人类心灵具有一种品质,即作为有智慧的和有道德的存在的人类中一切可贵事务的根源,那就是,人的错误是能够改正的。”(19)因此,就连波普尔自己在批判了“乌托邦社会工程学(Utopian social engineering)”或“乌托邦工程学(Utopian engineering)”之后,也提出了“零碎社会工程学(Piecemeal social engineering)”。(20)自从20世纪60年代以来,强调“通过有意识地设计政治制度来达到特定目标”的政治工程学(Political engineering)也逐渐发展了起来(21)。从20世纪80年代以来,政策设计也逐渐得到了学界的系统研究。(22)而且,除了其丈夫文森特·奥斯特罗姆的人工技艺和人工品(23)以及政治设计(24)思想,西蒙的设计科学思想实际上也深刻地影响了埃莉诺·奥斯特罗姆的研究(25)。虽然埃莉诺本身并没有直接对设计和制度设计问题进行系统深入的研究,但从她将“制度设计原则(institutional design principles)”(26)看作是自己研究的一个重点可看出,她对设计和制度设计问题本身非常关注。我和同事们则在埃莉诺设计原则理论的基础上,基于理论分析和大规模多方法实证分析相结合的综合研究,系统探讨了成功的专家学者参与型治理(scholar-participated governance)、知识驱动型治理(knowledge-driven governance)(27)、知识驱动型制度变迁(knowledge-driven institutional change)(28)、科学驱动型制度变迁(science-driven institutional change)(29)、知识驱动型社会(knowledge-drivensociety)(30)、由“强政府(strong government)”和“强社会(strong society)”共同构成的“强国家(strong state)”型协作治理(31),(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《北大政治学评论》第4辑

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