杨立华:有限制度设计:一种中道制度设计观

选择字号:   本文共阅读 378 次 更新时间:2019-06-24 00:03:35

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杨立华  
而这些问题往往不能科学地解决,也不能仅仅依靠科学来解决。因此,即使我们使用制度设计科学的概念,即使最终发展出了系统的制度设计科学,它也一定是部分科学的,或者说半科学的、相对科学的和软科学性的。

   第四,有限制度设计强调制度设计和制度设计主体的多样性。世界上的社会不可能是一个模式,世界上的制度设计和制度设计主体,也不可能只有一个模式,这就是制度设计和设计主体的多样性。首先,制度设计是多种多样的,并有不同的制度设计类型。根据制度设计的范围,可划分为部分和整体的制度设计;根据设计的整体性,可划分为系统和零碎(或分散)的制度设计;根据制度设计的正式程度,可划分为正式和非正式的制度设计;根据设计的自主性,可划分为自主(self-organized)和外部指导(externally directed)的制度设计;根据设计的民主化程度,可划分为民主和非民主的制度设计;根据制度设计的发起方式,可划分为自上而下和自下而上的制度设计;如此等等。当然,所有这些制度设计类型的划分也都只是韦伯意义上的简化的理想类型的划分,也都具有各种各样的变体(variants)。现实中的制度设计类型都或多或少地同时具有各种各样的理想类型的特征,是不同理想类型的混合体,一般不会是完全符合某一种典型的理想类型。而且,不仅制度设计的类型多种多样,制度设计的目的、方法、技术、形式、内容和过程也都多种多样。此外,制度设计的层次也多种多样。比如,简单而言,既可有顶层、高层、中层、基层制度设计之分,也可有宏观、中观和微观制度设计之分,这在当下的中国都非常普遍,甚至“顶层设计”的说法在目前还非常热门和流行。其次,制度设计主体也是多种多样的,并非总是由单一主体主导。传统上,人们总是认为政府和政府官员是最为主要的制度设计者,而公众仅仅参与由前者所组织的制度设计活动。但这样的制度设计往往由政治家和官僚主导,不可避免地存在着普遍的上层少数偏见(upper-class minority biases)(64)或自上而下的偏见(top-down biases)(65)。治理理论(66)则告诉我们,几乎所有的社会行动者,包括政府、市民、家庭、社区、非政府组织、专家学者、企业、宗教组织和国际组织(67)以及不同的利益集团(68)和支持联盟(69)、不同的政府部门、政治家、官僚、管理者都可以是制度设计的主体,而且可以在制度设计过程中相互影响和共同协作(70)。总之,不同的拥有多样化利益和权力水平的社会行动者(71)经常拥有不同的制度设计参与机会,扮演不同的角色,发挥不同的功能,共同决定了制度设计的最终形态,并在复杂的互动过程中可能导致出现令所有主体始料不及的制度设计的意外结果(72)。

   第五,有限制度设计强调制度设计过程的渐进性或增量性。正像林德布鲁姆(73)所指出的,现实中,设计和决策总是遵循逐步有限比较法(successive limited comparisons)和增量法(an incremental method)。有些学者将英文词“incremental”翻译为“渐进”,有些学者(例如俞可平教授等)则更偏好使用“增量”,前者强调逐步前进的过程,后者强调逐步增加和改良的过程,其实差不多,我觉得不妨二者并用,也没有什么不好。在渐进和增量的制度设计中,制度设计者只需要在有限的设计目标上加以解决,列出有限数量的可供选择的替代品,并以不同的方式进行目标或价值观相结合的设计选择(74)。这就意味着,根据渐进或增量设计理论,制度设计往往是采取“小步前进”(baby-steps)和“泥泞前行”(muddling through)的非线性的(non-linear)、渐进或增量的(incremental)和演化的(revolutionary)过程,而不是革命性的过程。为了克服林德布鲁姆的单纯渐进而不能解释革命性变迁的理论的局限性,鲍姆加特纳和琼斯(75)进一步发展了间断一均衡理论。根据这一理论,制度设计过程实际上是一个长期渐进但中间却不时有相对大的跃进或革命性变迁的动态过程。这意味着,寻找一些一般的设计平衡可能是徒劳的。在表面上稳定的设计过程中,存在着持续的变迁,同时长期的渐进和增量性改变和短期的停滞或跃进性改变同时存在,共同构成了制度设计过程的全景图。钱穆(76)在讲中国历代政治得失的时候,也曾经指出:“某一制度之创立,决不是凭空忽然地创立:它必有渊源,早在此项制度创立之先,已有此项制度之前身,渐渐地在创立。某一制度之消失,也决不是无端忽然地消失了;它必有流变,早在此项制度消失之前,已有此项制度之后影,渐渐地在变质。如此讲制度,才能把握各项制度之真相。否则仍只是一条条的具文,决不是能在历史上有真实影响的制度。”

   第六,有限制度设计强调制度设计的易错性和系统纠错机制的必要性。由于问题的复杂性、人类知识、理性和能力的有限性(77),所有的制度设计,无论被设想为多么完美无缺,都可能存在各种各样的问题。钱穆也指出:“任何一制度,决不会绝对有利而无弊,也不会绝对有弊而无利。”(78)还说,“当知任何一制度,也决不会尽善尽美,更无罅隙的”。他并指出,有些制度就其“原始用意言,实在不好算是一种坏制度。但日子久了,那制度就变坏了……古今中外一切制度,都必如是。否则一项好制度,若能永远好下去,便将使政治窒息,再不需后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永久好下去,才使我们在政治上要继续努力,永久改进。制度也只是历史事项中之一目,人类整部历史便没有百年不变的,哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢?”(79)因此,世界上绝没有完美的制度设计,任何制度设计都是有缺陷的,都是易错的,而且即使在设计和实行之初还算较好、较完善的制度,也可能会随着时代和情境的变化而逐渐变坏,这是我们必须清醒认识的问题。当然,这也并不意味着就不能进行制度设计,或者说制度设计本身是不可能的。相反地,制度设计的易错性告诉我们试错法(80)和连续增量的改进法(81)应该是制度设计的基本方法。根据林德布鲁姆的渐进决策科学理论,所有的制度设计者事实上都对如何避免重复的设计错误及其后果知之甚少。因此,我们要通过不断地试错和连续增量的改进来推进制度设计的优化。按照这样的方法,制度设计者即使不能找到最后的最优制度设计,但会不断地避免制度设计的错误,不断地优化制度设计,并最终使制度设计不断得到改进。聪明的制度设计者也必须意识到任何制度设计在达到它可能达到的预期效果的同时,也可能产生诸多不可避免的后果。因此,在考虑制度设计的时候,除了要考虑制度的正面效应之外,制度设计者可能更应该首先想想这样的制度设计能够避免哪些方面的问题。如果一个制度设计能够避免几个方面的严重且持久的错误和问题,即使它看不出什么明显的正面效果,可能也比那些看上去有一些正面效果,但也可能会导致重大且持久的错误和问题的设计要好。所有的制度设计者也必须记住,世界上不可能有解决所有制度设计问题的万能药,那种寻找单一制度设计方法的努力总是徒劳的。我们必须认识到设计问题的复杂性、多变量性、非线性、跨尺度性和动态性(82),从而采取具体问题具体分析的方法,构建复杂多样和适应不同情境与要求的制度设计处方。可是,光认识到自己会犯错误,会和任何其他组织一样有可能进行自负、专制的设计还不够,谦恭而自信的设计者还必须设计一种超出自己控制的机制、规则和制度来更好地防止自己的错误、自负和专制。这就是说,除了人的知识、能力、理性和态度等前提之外,进行制度设计还必须有保证这些知识、能力、理性和态度的配套制度和规则,这就是人的知识、能力、理性的教育制度,人的态度和修养的培养制度,对人的自负和专制的防止制度,尤其是对人的行为和及其所设计制度的纠错机制。只有有了这样一些机制和制度配套,制度设计才可能更有益处,而同时可以尽可能地防止其可能招致的恶果和灾难。因此,所有的制度设计在解决制度设计所关注的主要问题的同时,必须设计详细而有效的制度设计纠错机制,必须为制度设计的持续改进和完善留有余地,这是避免制度设计重大错误及其严重后果和不断改进制度设计的有效措施。那些忽略纠错机制的制度设计,一旦发生问题,后果往往极端严重,而且常常不能得到及时纠正和改进,从而使问题越变越复杂,这是制度设计者和制度设计研究者必须高度重视的问题。另外,除了一些必需的整体性设计(例如国家的宪法)之外,所有的制度设计都最好交给最与制度相关的人们在充分认知和理解的基础上自下而上地进行设计,以降低专制和错误的设计可能带来的不可避免的灾难性后果。而且,即使是国家宪法这样的设计,也最好通过考虑种种可能的最为民主的方式来完成,并应给后人们留下多个可以持续改进和完善的机会和途径。

   第七,有限制度设计强调通过民主、分权和多元化的设计来防止制度设计的专制和独裁。正如前面所指出的,在西方主流话语体系中,在过去一段时间里,设计总是和专制、独裁、极权和苏联体制等联系在一起。这固然有学术偏见的一面,但同时也确实提醒我们过度的制度设计的确有导致专制、独裁和极权的危险,这是我们不得不高度关注的问题。因此,如何防止由制度设计所导致的专制、独裁和极权是制度设计实践者和研究者必须着力解决的问题。一句话,就是要求我们要同时做到既能充分享受制度设计所带来的好处和利益,同时也能有效防止制度设计所可能导致的专制、独裁和极权的恶果。我们如何才能解决这个问题呢?有限制度设计认为,就目前人类社会的实践而言,通过民主、分权和多元化的设计可能是防止设计专制和独裁的最有效途径。通过民主、分权和多元化的设计,可以有效防止制度设计集中到极少数人甚至一个人的手中,也可以有效限制制度设计者的权力,并对其形成多方的监督和制约,同时也有助于充分讨论制度设计问题,及时发现制度设计错误并给予及时纠正。中国传统政治实践也一再说明,“宰相权给皇帝拿去一定坏,用人无客观标准一定也要坏”(83)。尽管对民主社会的定义千差万别,戴蒙德(84)列举了民主社会的10个最基本特征,包括:实质性的个人自由;民族、宗教、种族和其他少数民族的自由;所有成年公民投票和竞选公职的权利;真正开放和竞争的选举;“法治”下的所有公民的法律平等;司法独立;免于折磨、恐怖和无理拘留或个人生活干扰的自由;对民选官员的制度审查;真正的多元主义和充满活力的“公民社会”;文官对军队和国家安全系统的控制。当然,这些特征也都还充满争议,值得进一步深入探讨。同时,民主的有效实现也需要条件。例如,熊彼特(85)就曾经指出了民主方法的四个条件:领导、管理政党机器、进入议会和内阁的人的足够优秀的政治素质;合适的政治决定的有效范围;拥有强烈社会责任感、集体精神、良好声望和传统以及训练有素的官僚机构;高度的民主自制。但无论如何,就人类目前的认知而言,通过建设民主社会的方法,确实是防止制度设计独裁和专制的唯一有效手段。可“什么是真正的民主”,“如何才能建立和实行真正的民主”,这也是有限制度设计必须深入研究的问题。

  

   六 结论:兼论方法与想象力、普世性与包容性以及理论与思想的重要性

  

无论在东方还是西方,无论在过去还是现在,无论在发达还是发展中社会和国家,制度设计总是无所不在。因此,无论我们将制度设计和专制、独裁和极权主义相联系还是和科学主义相关联,无论我们把它看作是天使还是魔鬼,无论我们选择对它勇敢直面还是故意回避,它总是客观地存在着,并且深刻地影响着人类社会的发展形态和过程。因此,研究制度设计问题是将制度作为分析核心要素和变量的政治学和公共管理学的核心课题,也是当下政治学和公共管理学研究亟待发展的分支领域或学科。传统上,在西方社会,由于哈耶克、波普尔等人的研究,使得制度设计往往成了专制、独裁和极权主义的代名词;而西蒙所倡导的设计科学,又往往被众多的政治学家和公共管理学家批评为过于机械主义和科学主义,不仅忽视了政治学和公共管理学的人的因素,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《北大政治学评论》第4辑

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