黄小虎:对城市住房制度深化改革的设想

选择字号:   本文共阅读 214 次 更新时间:2019-06-20 09:00:04

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黄小虎  

  

一、关键是把房子的居住功能与投资功能区隔开


   一方面,住房作为商品,使用价值是供人居住,属于耐用消费品。消费者无论买房还是租房,都是商品交换行为。另一方面,在市场经济条件下,由于土地有长期升值的趋势,因而房子(实质是土地)又可以成为投资品,可以投资保值,也可以投机赚钱。

  

   这样,住房市场的购买行为就分为两类,一类是为了消费,另一类是为了投资或投机。社会上的低收入人群(即穷人)和绝大多数中等收入人群,买房或租房的目的是改善居住条件,更好地从事本职工作。而中等收入人群的高端人士和高收入人群(即富人),在满足居住需求之后,还有较多资金,就会考虑再买更多的房子,但目的已不是消费,而是投资保值。还有的人自己本没有多少钱,但头脑灵活、善于钻营,能够从银行或其他方面借来大量资金,购买大量住宅,转手倒卖赚大钱,这就是投机了。

  

   显然,对于社会上不同的购房需求,必须区别对待,特别是对中低收入人群的消费性住房需求,要有专门的制度安排。

  

   西欧、北欧许多国家房价长期稳定,最主要的原因,是穷人的住房由政府保障,普通工薪阶层的住房,通过参加非盈利的住宅合作社解决。二者合计,约占社会住房供应总量的一半。这些房子可以按规定的程序流转,但却不允许上市自由交易,即只能用于满足消费者的居住需求,不能成为投资投机的对象。此外,还有约一半的房子由开发商提供,并允许投资投机,让有钱人可以炒作房子赚钱,同时承担相应的投资风险。这种制度安排,在住房的居住功能与投资功能之间筑了一道“防火墙”,使开发商不能垄断全社会的住房供应,购房者因此具有较强的议价能力。我国80年代形成的改革思路,很大程度上也是借鉴了这些国家的经验。

  

   目前我国的城市住房制度存在的主要问题,是在指导思想上没有把广大劳动群众的消费性居住需求放在首位,客观上让少数投资投机者的利益裹挟了劳动者的利益。多年来,国内有不少学者如王小强、易宪容等,对此有大量的深入研究和分析。(参见梁晓:〈压房价≠房地产健康发展〉、〈得民心者得天下:居者有其屋〉;易宪容:〈高房价使财富分配机制严重扭曲〉、〈房价为何会越调控越高〉)

  

   发展市场经济,投资投机是题中应有之意。但应该看到,住房市场里的投资投机,与实体经济里的投资有重大区别。在生产领域中,资金(资本)与劳动力相结合,可以创造财富、产生新的价值,而在房市里投资投机,则不会创造任何价值,不过是在买房人之间转移价值而已。

  

   不论任何社会,劳动者都是人口的绝大多数。他们终日辛劳,挣钱养家,拿出自己的血汗钱买房或租房,目的是改善自己的生活条件,能够更好地工作,奉献社会。他们中的体力劳动者(蓝领),基本没有条件在房市里搞什么投资;有些脑力劳动者(白领)虽有条件,但都有自己的事业和人生追求,也没有时间和精力在房市里倒买倒卖瞎折腾。总之,广大劳动者买房是为了消费,而不是投资。这样,如何保证劳动者住房的消费属性,就成了住房制度设计必须考虑的问题,这也是政府不可推卸的责任。

  

   我国现行住房制度的一个显著特征,是让中等收入人群的消费性需求,与少数有钱人的投资投机需求混在一起,到开发商的市场上竞争。投资投机需求的行为特点是为卖而买,不管价格高低,只要房价看涨就敢于出手,在倒买倒卖之间,不断推高房价。而消费性需求的行为特点则是买涨不买跌,房价看跌时犹豫不决怕吃亏,房价看涨时唯恐再涨,为了圆住房梦,想方设法四处筹钱也要买。买下的房子很可能是投资投机者之前在低价位时的斩获,房市里的所谓穷人补贴富人,就是这样发生的。

  

   在这个问题上,开发商与投资投机者的利益完全一致,投资投机活动抬升了房价,开发商就能大发利市。开发商采用捂盘惜售,雇佣房托,传播虚假信息等手段让房价走高,投资投机客就可以继续稳赚不赔。他们共同合作了十几年,使中国城市的房价居高不下,尤其是在一、二线城市,包括大多数白领在内的工薪阶层已经没有能力买房了,买了房的也要作一辈子房奴。事实充分表明,要解决普通老百姓的住有所居问题,就必须改革住房制度,让相关的房子只是耐用消费品,而不能成为投资品。

  

   这里边恐怕还有一个理论性或观念性的问题,需要澄清,即如何看待房子的产权。现代产权理论认为产权是一组权利束,包括所有权、使用权,及其分解出的许多对资源进行配置的权利。在市场经济中,这些权利都受法律保护。具体到住房,所有权是产权,租赁权是产权,合作社住宅的排他性使用权也是产权,这些权利虽然有很大区别,但都可以保障权利人住有所居。例如,西方发达国家的住房自有率,少的百分之四、五十,多的百分之六、七十(个别国家达80%),这些自有住房中,就包括消费者参加合作社后,购买的不能上市交易的住房。此外,还有很多人靠租房解决居住问题。

  

   我国1998年房改以后,相关部门对产权理论的理解不够全面。例如,针对中低收入人群推出经济适用房,政府在土地供应、税收等方面优惠力度很大,按道理不允许上市才能保证房子的居住功能不产生异化。但政策却规定,五年以后允许上市。这一来,经济适用房就与商品房一样成为投资投机的对象,由此产生一系列乱象,违背初衷,终归失败。后来推出的公租房,仍然提出五年以后可以买断上市。笔者断言,按此实施下去,公租房也会产生异化。再后来又推出共有产权房,依然是终将允许上市。这些一以贯之的思路表明,有关政府部门对产权理论的认识存在误区,片面强调住房的所有权,而不注重保护住房的使用权、租赁权等其他权利。

  

   广大工薪阶层买房的目的是为了住,而不是为了卖,多数家庭在相当长的时间里,只可能拥有一套住房,期间的房价高了还是低了,对他们没有任何实际意义。就是说有没有所有权,对他们并不重要,重要的是居住权必须得到保护。我国现行住房制度片面强调住房的所有权,结果是突显了房子的投资功能,房价越炒越高,老百姓买不起,使他们的居住权受到严重侵害。

  

   从事投资投机活动的人,也包括开发商,只要资金来源正当,不偷税漏税,不搞权钱交易,不违法乱纪,就不能让他们对高房价承担责任。应当负责的是相关政府部门的制度设计存在缺陷,使投资投机失去根本制约。实际上,一旦房价失控,投机商、开发商甚至各类房产中介,在暴利驱使下,必然会产生各种违法活动。这时,政府就会出台短期调控措施,调控可能暂时抑制房价上涨,但也会打压老百姓的住房需求,甚至伤及整体经济,因此难以持久。只要稍有放松,投资投机又会卷土重来,房价又会高涨。如此循环往复,陷入恶性循环,这恐怕是我国城市住房市场的真实写照。要摆脱这样的尴尬局面,唯一的出路是按照把居住功能与投资功能区隔开的思路,深化住房制度改革。

  

二、对城市住房制度深化改革的设想


   国家有关部门负责人曾经宣称,解决城市住房问题的基本思路是“市场加保障”(赵沛楠:〈加快建设保障性安居工程多渠道解决住房困难家庭的住房问题,专访住房和城乡建设部住房保障司司长侯淅珉〉)。我认为,这个思路不能算错,但失之笼统。

  

   在“市场加保障”的框架下,可以有很多不同的具体模式。例如,新加坡模式是85%的人住政府提供的房屋,15%的人通过市场购买高档住宅;又例如,美国模式是除了保障房外,政府财政支持“房利美”、“房的美”等,向特定收入人群提供信贷支持,这里既是市场,又带有某种保障的成分;再例如,欧洲特别是北欧国家,除了向低收入人群提供保障房,还鼓励中等收入人群加入合作社建房,在信贷、税收、土地等方面给予不同程度的优惠,也是既是市场,又有保障的成分在里边。尽管以上各国模式具体做法不同,但其基本精神却是一致的:把自住性、消费性住房市场与投资、投机性住房市场区隔开来,或者说是把低、中、高档住房区隔开来,对不同收入人群实行不同的住房政策。我国现行住房制度,也可以算是“市场加保障”,但显然与上述模式有根本区别。

  

   改革中国的城市住房制度,要从中国的实际出发,而不能简单地照搬外国做法。新加坡模式虽然好,但我国现在的财力难以承受。美国模式似乎保障力度不够。比较起来,北欧模式更值得借鉴,但具体的保障扶持力度,也不能照搬。低起步,随着经济实力和政府财力的增加,逐步加大保障力度,可能更现实一些。在统一的思路下,各个城市的具体做法也不宜“一刀切”。

  

   具体设想如下。

  

   1、最低收入人群即穷人,由政府提供廉租房。住廉租房的人没有所有权,但居住权受法律保护。其实,廉租房也有一定的市场性,因为要交纳租金。按照市场交换原则,租金水平不宜低于准成本(折旧加维修),以便政府的投资经过较长时间还是可以收回,投入再生产。但按社会公平原则,租金水平又不宜高于租户月收入的30%。这是一个需要在对租户收入水平调查清楚基础上,左右权衡的问题。

  

   不同的城市,最低收入人群占人口的比重,有的高一些,有的低一些,应从实际出发确定供应廉租房的人口比例。笔者认为,全社会平均,这个比例宜控制在10%左右。高了,政府财政不堪负担。现在地方政府不仅要建廉租房,还要负责建公租房、共有产权房等,为了完成任务,普遍向市场融资。但从市场筹钱,盈利或还本付息的压力很大,这也是各地方允许保障房五年后上市的一个现实原因。为了避免保障房的居住功能发生异化,建议政府只管到廉租房。管太多了不仅财政无力负担,前期的融资、建设,后期的准入、退出、收取房租、维修等工作量很大,容易滋生机构臃肿、人浮于事、寻租腐败等问题,不利于精兵简政。

  

   2、把大多数中等收入人群的购买力,从开发商的渠道里分离出来,发展各类可以居住使用、可以继承,但是不能上市自由交易的住房,从制度上保证普通百姓的消费性住房,不得成为投资投机的对象。这一类住房,政府在土地、税收、信贷等方面,给予适当优惠,可以说既是市场又有一定程度的政府保障。

  

   其中,大力发展住宅合作经济,是比较好的选择。住宅合作社是非盈利经济组织,所建的房子,没有所谓的开发商利润,即便政府不给任何优惠和扶持,价格也会控制在建安、土地、税费、资金利息等成本范围区间。以我国目前的经济实力,政府恐难以给合作社直接的资金支持,但在土地供应和税费等方面,还是可以给予优惠政策。合作社建房还有一个好处是适应范围广,中等收入群体中收入较高的人,参与建标准高一些、面积大一些的房子,收入低的人,建档次低一点、面积小一点的房子。可以做到按需定供,不会产生开发商普遍存在的闲置浪费现象(参见〈中国城镇住房空置率状况及住房市场发展趋势发布〉;〈北京380多万房主失联,上海10%的房子是空的,中国究竟有多少空房〉)。

  

   此外,在一定时期内,现在的经济适用房,共有产权房,限价商品房等,还可以继续存在,但必须把允许上市的规定改为不允许上市。只要符合规划,允许集体经济组织在集体土地上,开发经济适用房、共有产权房、限价房以及公共租赁房等。在县城以下的小城镇,还应允许小城镇居民按一户一宅原则,自建住房。政府则不再投资共有产权房和公共租赁房。

  

   3、年收入在数百万以上的富人在全国人口所占比例,大概不会超过5%。但他们主要居住在城市,因而占城市人口的比例会高一些,可以粗略估计为10%,一、二线城市的比例会更高。此外,中产阶级中的高级白领收入也比较可观,身家数千万的已为数很多。他们也有条件像富人一样,购买高档商品房,并且有余力再买房子投资保值。这部分人占城市人口的比例,有可能达到20%。按以上估算,二者占城市人口30%左右,他们是开发商的主要服务对象,或者说开发商主要为这两部分人盖房子。

  

   如此算下来,10%的最低收入人群靠政府,30%的高收入人群靠开发商,还有约60%的人,购买不能自由交易的消费性住房,或者租房解决居住问题。诚然,城市的原户籍居民大部分已有了住房,但考虑新增的城市人口、流动人口特别是农民工等因素,基本格局恐怕不会根本改变。

  

   以上城市住房制度改革的设想,实际是对80年代末90年代初形成的改革思路的回归。若干年前,有人把现行住房制度概括为“双轨制”(即商品房+保障房)。针对这个说法,我提出“双轨制”不能从根本上解决城镇居民的住有所居问题,应该实行“三轨制”,增加一个以合作社住房为主的既是市场又有保障轨。七、八年过去,发展住宅合作经济始终未受到应有的重视,因此仍有必要深入研究探讨。

  

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文章来源:野三坡论坛

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