雷少华:超越地缘政治-产业政策与大国竞争

选择字号:   本文共阅读 716 次 更新时间:2019-06-11 09:05:03

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雷少华  
连续签署了多项总统行政令,要求内政部、农业部等联邦机构开放土地,以供商业公司建设5G网络基础设施。虽然自第二次世界大战以来,历届美国政府都高度重视对高端产业的投入,但是从来没有像现在这样急迫和焦虑。从一系列产业规划来看,伴随新兴大国在产业链上的攀升和不断增加的竞争压力,美国政府开始严肃应对这一前所未有的挑战。适当的产业政策是确保美国高端产业继续占据主导地位的关键,美国产业政策的价值判断标准也非常明确:必须确保美国控制和引领全球产业链。美国联邦政府产业政策的变化反映了美国产业结构的变化,其从扶持低端产业演变为促进中端产业,最后着眼于保护高端产业。

  

   (二)现阶段美国产业政策的重点

  

   现阶段,美国联邦政府产业政策的核心是保持自身在尖端技术领域的优势地位,尽可能地恢复劳动密集型产业、资本密集型产业曾经的辉煌。也就是回归全球化之前的全产业链的产业结构,以重新对全球产业链实现垂直掌控,尤其是要在技术密集型产业保持绝对优势。在这种掌控全产业结构的思维指导下,特朗普政府实际上是在实施美国历史上前所未有的综合产业政策。这种综合产业政策共有三个层次,分别是恢复劳动密集型产业、维持资本密集型产业和控制技术密集型产业。

  

   第一层次针对劳动密集型产业,宏观目标是让基础制造业重新回流到美国以扩大就业,对象是那些流向中国等发展中国家的制造业资本,手段是奉行“美国优先”原则,给予劳动密集型产业更优惠的土地价格、税收、公共服务以促进内外投资(例如曹德旺的福耀玻璃、郭台铭的威斯康星液晶面板制造厂等);退出《巴黎气候协定》,恢复美国煤炭、钢铁等传统能源和制造业;修建美墨边境的边界防护墙,阻止非法移民进入,保证劳动密集型产业雇用美国人,确保本土工人免遭更加廉价的非法移民劳动力的冲击。

  

   第二层次是针对资本密集型产业,宏观目标是保护美国中端制造业免受国际竞争冲击,扩大海外市场。对象是以汽车产业为核心的中端制造业。手段是限制具有同等竞争力的外来商品进入美国,保护国内同类企业;依靠关税讹诈,迫使加拿大、墨西哥、欧盟、日本和中国购买更多美国中端制造业产品;颁布总统行政令,迫使美联储服从联邦政府的货币政策,维护短期内资本市场的账面繁荣。

  

   第三层次是针对技术密集型产业,宏观目标是保持美国在尖端技术领域的绝对领先地位。对象是半导体、人工智能、先进制造、量子信息、5G等技术密集型产业。手段是集中制定和签署一系列产业政策,通过增加政府的直接研发投资,加大对技术密集型产业的扶持,推动更新技术的研发。例如,增加美国国防高级研究计划局的预算;由联邦财政支持大学、企业和研究机构进行更尖端技术的研发,提供允许研发失败的宽松环境,鼓励跨越技术断层的研究;制定和颁布《外国投资风险审查现代化法案》该法案扩大了美国外国投资审查委员会的审查权限,严格审查外资对美国公司的收购,并被授权对外国对美投资进行国家安全评估,以防止美国尖端技术被他国通过投资和并购的方式获得;强化《瓦森纳协定》,防止西方发达国家的尖端技术和设备流向新兴国家;实施全政府战略,动用整个美国国家机器阻碍和打压新兴国家从资本密集型产业向技术密集型产业的攀升。

  

   美国现阶段的产业政策可以概括为“对内扶持、对外打压”。以前历届美国政府较为严格地遵循了三权分立原则,将联邦政府的政策法律化,以立法形式加以实施。而特朗普政府则更多绕开国会烦琐的法律程序,直接以签署总统行政令的方式实施。其制定了美国历史上前所未有的综合性产业政策,通过税收、金融、财政、补贴、司法等综合手段,以“恢复基础制造业、保护中端制造业、强化高端制造业”为目标,试图重新恢复美国对全球产业链和全球市场的控制和影响。其实质是通过改变自身来影响世界,从而重新塑造全球产业链和贸易投资规则。可以肯定的是,特朗普政府已经深刻意识到,自由市场体制已经无法与当代产业政策相匹配,必须回归国家动员体制。

  

五、产业政策与大国竞争


   即使是在复合相互依赖的全球化时代,也不能完全否认战争的可能性,更不能忽视现实主义理论对国家间安全竞争的各种论断。战争的目的是为了获得或者保护财富,然而大国间战争的成本已经到达毁灭全球的程度。这一本质变化导致安全的内涵发生了重大改化。在过去长达17年多的反恐战争中,当美国将大量资源投入到冲突和战争的时候,全世界其他国家则在埋头发展经济,加速将科学技术转化为市场应用。全球产业结构在美国从事反恐战争的这一历史时期发生了巨大的结构性变化。

  

   正如赛车比赛一样,赛车的本质不是为了卖赛车、用赛车,而是展示各个汽车制造品牌的最高水平,体现各自的研发和制造能力。大国之间军备竞争的本质和赛车一样军备竞争是军事装备和科技能力的最高标杆的展示。高水平军备竞争的基础是强大的研发和制造能力,是产业发展的最高水平。产业结构决定了经济实力和军事技术经济实力和军事技术决定了国家安全,产业结构的质量和安全最终决定着国家安全。

  

   当自由市场体制无法支撑超大规模的技术研发和市场应用时,世界主要大国都意识到只有产业政策才能保障高端制造业及其市场应用。这是近些年来,发达国家密集颁布各类产业政策的根本原因。全球化时代更加凸显了产业政策的重要性。当前,科技发展到了一个新的技术断层期,科研突破需要超大规模的资金投入、团队协作和市场应用。现有的自由市场体制已经无法支持技术断层期的产业发展。

  

   全球化重塑了全球产业结构,美国在冷战后开始出现的基础制造业外包逐渐造成了基础产业的空心化和中端产业的疲软。瓦克拉夫·斯米尔对美国那些推崇“绿色可持续发展”的经济学家所倡导的将基础产业外包的做法深恶痛绝,他以最严厉的语气批评道:“后工业社会让工业沦为配角因为强大的软件力量正在不断造就一个让链接、信息和知识超越于单纯物质的电子世界。客气地说,这种想法或许可以称为误导;如果毫不客气地讲,这完全是胡说八道。”

  

   美国今天的战略焦虑完全印证了斯米尔“国家繁荣离不开制造业”的论断。当中低端产业空洞化遭遇技术断层期、诸多科技领域的“摩尔定律”逐渐失灵、美国国内的产业结构变化导致其高端产业缺乏强大的市场支撑时,对内回归产业扶持、对外实施产业遏制成为美国的唯一可行战略。如果缺乏全产业链的支撑,缺乏市场应用的动力,长远看来将严重威胁美国军事工业的发展,进而严重冲击美国的全球霸权地位。在这一背景下,产业政策之争日益成为大国竞争的焦点。

  

   第一次工业革命在全球范围内奠定了发达国家的基本结构,虽然历经两次世界大战,这一结构仍然没有发生显著改变。唯一挤进发达国家行列的是韩国,但是韩国产业结构相对单一、市场规模不足,又处于美国的政治和军事控制之下,韩国对发达国家产业结构的冲击不大。冷战后,随着全球化加速,全球产业分工逐步形成。中国是唯一抓住了冷战后全球化带来的新一轮产业变革机遇的发展中国家,也是发展中国家中唯一有希望改变第一次工业革命以来发达国家的全球结构的国家。中国的产业政策并不是以狂热的军备竞赛为目的,也不是为了取代美国,而是按照自身经济实力和科技水平有步骤、有计划地均衡发展,其目标是从全球产业结构的低端稳步攀升。

  

   中美两国的产业政策没有本质区别,然而目标却有所不同。中国产业政策的目标是从劳动密集型产业向资本密集型产业转型,进而发展技术密集型产业。美国的产业目标则是重新恢复劳动密集型产业,继续维持资本密集型产业,绝对控制技术密集型产业。因此,中美两国的结构性矛盾绝对不是简单的科技之战,而是美国要重新夺回对全产业链结构的主导。这是因为劳动密集型产业能够最大程度地解决就业问题,资本密集型产业可以促进技术商业化,而技术密集型产业则能引领未来发展。

  

   就业不足会导致财政收入下降,这伴随着福利支出的增加,财政赤字就会越来越大。这可能导致市场规模萎缩,进而使得企业盈利下降。政府与企业收入下降的结果是科技研发缺乏充足资金,技术应用缺乏基础设施,再加上跨越技术瓶颈的风险和新兴国家在产业链上的攀升,在无法通过战争来遏制新兴大国快速产业升级的情况下,长期来看守成大国的优势将逐渐丧失。这是一种国际关系史上从未有过的超越“修昔底德陷阱”的竞争模式。

  

   当前,国际关系发展到了一个无法通过战争来遏制新兴国家崛起的时代,相反谁能控制从低端到高端的全产业链,谁就能控制全球产业结构。因此大国竞相推出产业政策,力争为国内产业发展提供清晰的目标和坚定的信心。大国竞相采用各项产业政策工具,提高产业政策效率。可以说,当代大国竞争已经进入了产业政策竞争的阶段。

  

   超越地缘政治、构建全产业链已经成为大国竞争的核心。只有建立在大规模就业和科技商业化的基础上,以尖端科技为核心的高端产业才会有坚实的发展基础。守成国家无法通过战争遏制新兴国家在产业链上的攀升,因此只有对内强化产业发展,对外抽掉新兴国家向高端产业攀升的“梯子”,这包括关闭国内市场、限制技术转移和知识传播、在全球范围内打压新兴国家科技的全球市场转化。从宏观战略的角度来看,在未来的几十年中,构建全产业链将成为各大国的竞争目标。在这一轮竞争中,出局者将很难再次具备在产业结构中攀升的可能性。制定和实施符合现实状况的产业政策成为大国竞争的重中之重。

  

六、结 论


   美国国家贸易委员会彼得·纳瓦罗直言所谓中美贸易摩擦的本质并不是贸易,而是产业政策,中美竞争的核心是产业竞争。纳瓦罗认为中国的产业政策事关美国的经济和国家安全:“《中国制造2025》的目标是在未来主导所有新兴产业,从而使得美国的经济没有未来。”

  

   产业政策决定了全产业结构的完整性、规模、攀升速度和主导优势。产业政策指导下的核心技术的研发应用和市场规模决定了国家的财富积累和进一步的研发投入,产业政策成为大国竞争的核心。当大国竞争变为产业政策之间的竞争时,传统的均势政策就很难发挥作用。这是集体行动的困境所造成的。对于国家而言,开放市场、参与国际贸易的诱惑很强,采取集体行动相对困难。这完全不同于过去盛行政治和军事联盟的时代。

  

   产业政策不仅反映了政府与市场的关系,更重要的是决定了科学研究的发展方向,决定了其如何转化为市场应用、如何形成技术研发—市场应用的循环,进而决定了经济发展的效率以及对国际贸易和世界经济的影响,从而形成约翰·米尔斯海默所说的由“人口数量和财富水平”构筑的“隐性权力”。毕竟,建立在产业政策基础上的经济与科技发展,很大程度上将转化为军事实力,从而进一步刺激大国竞争。

  

   (本文注释略)

  

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文章来源:《世界经济与政治》2019年第5期

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