雷少华:超越地缘政治-产业政策与大国竞争

选择字号:   本文共阅读 716 次 更新时间:2019-06-11 09:05:03

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雷少华  
最终将企业推向国家。

  

   因此,为了将有限的资源投入到国家重点发展的产业领域,后发国家必须建构出强政府和强国家。例如,在第一次世界大战前,德国和沙皇俄国金融业的重点扶持领域是重工业而非轻工业。只有拥有强国家和强政府的协调能力,德国和沙皇俄国的金融业才能够成为促进产业集中的重要工具,其作用与工业化的英国的金融部门截然不同。当前,中国的政策性银行(例如国家开发银行)则在各类基础设施建设融资中发挥着不可替代的作用。

  

   在后发国家,国家建设和市场建设是一个互相影响、不可分割的过程。国家既是一个行动主体,也是一个结构。在自由市场经济国家,政府的主要作用是制定和执行法律、维护市场的公平竞争。而在后发/新兴工业化国家,政府的主要作用是行政干预和协调。为了制定和实现产业政策、应对国际示范效应(即国内社会对与发达国家同等的生活水平的追求)产生的内部压力,后发国家必须建构与目标匹配的政府与市场结构、国家与社会结构。

  

   在后发/新兴工业化国家,国家建构和市场建构的结果是出现了发展型国家模式和企业型国家模式,这两种经济发展模式均高度倚重产业政策,这也是它们的主要体制优势。在发展型国家和企业型国家里,政府的主要职能既包括制定和维护市场竞争秩序,又包括以发达工业国家为目标制定产业政策,模仿和追赶发达国家。企业型国家的产业政策尤其体现了其对高科技的渴求。国家对科技发展的趋势判断决定了产业政策的目标和组织实施方式。

  

   企业型国家必须通过产业政策来推动高新产业及其相关技术的研发与市场应用,同时也要承担应用先进技术的市场风险、对传统产业的冲击及其带来的社会压力。在全球化时代,随着资本的全球流动和科技的迅猛发展,后发国家的国家组织和动员模式在维护政治与社会稳定、促进经济增长、推动产业政策实施、发展高新产业等领域呈现出巨大优势,这一体制优势对以自由市场为主要特征的守成大国构成了巨大挑战。

  

   (三)市场竞争、产业政策与原始创新

  

   在以蒸汽机和电力技术的应用为标志的第一次和第二次工业革命时期,市场竞争机制对科技的原始创新起到了至关重要的作用。在这些时期,科技创新和技术应用的成本相对低廉,个人和企业就能够承担,出现了瓦特的改良蒸汽机、哈格里夫斯的珍妮纺纱机、爱迪生的电灯、福特的汽车流水生产线等一系列技术革新。新技术的研发和应用大都集中在劳动密集型和资本密集型产业,如纺织、钢铁、交通运输和军工行业。

  

   在这些时期,产业政策对原创性科技创新的激励作用并不突出,价格作为“看不见的手”对市场竞争和科技创新起着决定性作用。自由市场的竞争机制驱动了技术的原始创新。由于创建企业的成本相对较低,技术模仿和复制非常容易,技术应用也相对迅速,从而导致一国内部和国家之间出现了大量同质性企业。所有发达国家的产业部门分类近乎相同,内部市场与国际贸易的竞争异常激烈。为了在这种残酷的市场竞争中生存,企业必须不断研发新技术。自由市场刺激了科技创新和技术的快速应用,产业政策对于已经工业化的国家作用不大。但是对于后发国家而言,它们可以通过制定产业政策、规划发展路径、学习模仿发达国家的先进技术,将有限的资源投入到先进制造业中,从而快速构建国家产业结构、完成工业化。

  

   第二次世界大战后,随着科学技术的快速发展,科学研究越来越专业化和精细化。以信息技术、航空航天、基因编组、人工智能、第五代移动通信技术为代表的第三次和第四次工业革命开始出现,技术研发、技术转化以及市场应用的成本也越来越高昂。无线通信、航空航天、超大型计算机、高速铁路、超高压电网等前沿科技更是高度依赖庞大的基础设施建设。如果没有国家的支持,市场本身无法独立负担,无法对冲不确定性风险,也无法抵御国际竞争压力。与此同时,科技研发和技术应用的高成本也让价格这一“看不见的手”在市场配置中的作用越来越弱。

  

   与传统产业不同,新兴产业具有“高技术门槛、高度标准化、高市场容量和高成本的配套基础设施”的特点。这让价格信号很难成为判断是否投资的有效标准。例如对于第五代通信产业,投资者都清楚其存在巨大的市场需求和高额利润,但是由于高技术门槛产生的天然技术垄断,投资者无法像传统产业那样通过不断的投资就可以建立新的产业并获取市场利润。更重要的是,新兴大国倾国家之力,在技术研发和应用方面逐步积累后发优势,开始逐渐挑战传统工业大国和贸易强国。守成国家内部企业研发成本剧增、外部新兴国家迅速赶超,这使得完全竞争市场和自由贸易无以为继。

  

   现代科技的研发和市场应用需要超大规模的资金投入和部门协作,创新越来越困难,突破技术增长极限和跨越技术断层的成本、难度和风险越来越大,新技术应用对基础设施投入的要求越来越高,私营企业愈发不愿或者无法承担产业升级的成本。科技创新尤其是尖端原始创新只集中在少数几个国家,产业升级和产业链攀升的难度急剧增加。当科技创新和市场应用的成本不再是个人和企业能够或者愿意承担的时候,自由市场机制对科技创新的刺激和推动作用将逐渐下降。无论是守成大国还是新兴大国,都必须强调国家在发展规模经济、优化资源配置和获取竞争优势中的重要作用。产业越集中,政府就越能够影响经济发展的质量。在第三次和第四次工业革命的时代,科技创新的内涵发生了颠覆性变化,只有国家才能承担技术研发所需的超大规模资金投入,才能组织全国企业、高等院校和研究机构协同研发,所以国家动员的产业政策已经取代自由市场竞争,成为科技原始创新的核心推动力。产业政策不是由政府决策部门独立制定,而是与企业、高等院校和研究所共同参与,在多方面研究的基础上提出技术路线图,制定包括法律、政策和资金支持等一系列配套措施,最大限度地保障科技创新。这就是2019年来,发达国家密集推出各自综合性和专门性产业政策的根本原因。

  

四、美国产业政策发展及其本质


   就广义的产业政策而言,美国的产业政策分为政府补贴、贸易政策、政府采购、风险投资、国资救市、税收政策、金融准入、出口支持、支持制造业、支持中小企业十个领域。州一级政府对本州产业发展也有各种规划。由于产业政策是政府用“有形的手”去影响市场发展,因此在以个人主义和自由市场为传统的美国,产业政策一直是一种文化禁忌。然而,美国却又是产业政策的鼻祖。

  

   (一)美国产业政策发展阶段

  

   美国产业政策的发展大致经历了三个阶段,它们分别是进攻性产业发展时期、防御性产业发展时期和被动竞争型产业发展时期。

  

   第一阶段:进攻性产业发展时期(18世纪末至20世纪70年代末)。这是美国的整体产业结构从形成到追赶欧洲直至到达顶峰的时期。美国在独立战争之后发生了关于国家发展的大辩论,这一辩论有两个层次:一是建立联邦体制还是邦联体制;二是美国应该成为工业国还是农业国。结果,联邦党人在这两个层次的辩论中都取得了胜利。1791年,亚历山大·汉密尔顿的《制造业报告》是美国确定以制造业大国为发展目标的标志性文件,也是其产业政策的纲领性文件。汉密尔顿将强大的联邦政府和有效的产业政策结合起来,基本奠定了美国之后的产业发展框架,至今依然对美国的产业发展有着重要影响。

  

   《制造业报告》以追赶英国为目标,提出建立粮食、矿产、能源、纺织、玻璃、图书和军工七大产业部门。第二次美英战争后,美国联邦政府从对内扶持和对外保护两个方面出发制定了更加全面的产业发展规划。在一系列中长期产业规划的指导下,联邦政府对内加速推进国内基础设施建设,建立扶持产业发展的金融体系,利用高薪吸引欧洲手工艺者通过馈赠土地建立全国高等教育体系。对外则利用高关税保护幼稚产业。美国的产业政策实际上是一个综合的产业、贸易和技术政策。

  

   这种“对幼稚产业的保护性关税、国家银行、国家基础设施投资的国家经济发展模式”被称为美国体制。林肯政府时期进一步强化了美国体制。美国联邦政府通过直接投资和土地赠与的方式修建了全国铁路网。美国内战前制定的40%—50%高关税一直延续到第一次世界大战。大萧条时期,美国的产业政策达到了新的高峰。联邦政府制定了一系列旨在摆脱经济危机的政策,例如《国家产业复兴法案》。国家干预经济和对垄断限制的放松促使美国的产业集中度进一步提高。第二次世界大战几乎摧毁了欧洲的整个产业体系,美国则一举成为世界经济中的引领性产业大国。

  

   第二阶段:防御性产业发展时期(20世纪70年代末至21世纪初)。这一时期,美国的中端制造业遭到发展型国家的挑战,其中主要是日本的汽车和电子产业对美国形成了威胁。美国从综合性产业政策逐渐向部门性和技术性产业政策转变。主要特征是保持对传统汽车产业的持续补贴,强化对科技创新投入和市场应用的推动。联邦政府增加了对各类国家实验室以及半导体、计算机、生物科技、互联网等尖端科技领域的研发投入;中央情报局则开创了风险投资,这种针对单一应用型技术的扶持模式迅速得到政府和商业界的青睐,流行至今;联邦政府还成立了国家制造产业科学中心,启动了美国小企业局创新计划来支持不同类型的产业发展和技术创新。

  

   第三阶段:被动竞争型产业发展时期(21世纪初至今)这一时期,美国低端产业空洞化,中端产业竞争优势消失,高端产业面临新兴国家快速赶超的压力开始被动保护高端产业发展。2008年美国爆发金融危机后,奥巴马政府在强化政府干预和救助市场的同时,面对国际技术竞争的挑战,其产业政策越来越精细化。由于处于技术发展的瓶颈期,美国的产业政策开始注重两个层次的内容:低层次是确保美国高新产业的全球领先地位,高层次是推动美国科技跨越技术断层。美国总统科技顾问委员会在产业政策规划方面的地位也越来越突出。

  

   奥巴马政府和特朗普政府在产业政策框架上没有本质区别。在传统产业领域,两者都强调保持就业,奥巴马的《美国复兴与再投资法案》和特朗普政府的减税都是要促进制造业的回流;在高端产业领域,两者都强调保持领先和推动技术进步。例如奥巴马政府颁布了《确保美国半导体产业长期领导地位战略报告(2017)》,特朗普政府则颁布了《美国主导未来产业(2019)》。在《美国主导未来产业》的战略规划中,将人工智能、先进制造业、量子信息科学和第五代移动通信视为决定美国高端产业未来命运的四大领域。

  

这份还未公布细节的产业政策规划受到了广泛关注,特朗普也宣称:“美国应该制定新的基础设施投资法,包括对未来尖端科技产业的投资。这不是选择,而是必须。”实际上,这份产业规划并非仓促制定,而是特朗普政府已经颁布的一系列总统行政令的一部分。例如,2018年特朗普政府为了确保美国在5G产业及其市场应用上的主导地位,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《世界经济与政治》2019年第5期

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