雷少华:超越地缘政治-产业政策与大国竞争

选择字号:   本文共阅读 717 次 更新时间:2019-06-11 09:05:03

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雷少华  
然而后者在承担跨越技术断层风险、打破既有利益集团阻碍上有着不可替代的优势。只有被应用的科技才是技术,否则就只是实验室研究。市场应用决定着技术发展的方向和新技术研发的资金来源,国家动员机制能够与庞大的市场需求相匹配,加速技术研发—市场应用的高效循环,进而保障国家全产业链的安全和发展。在自由市场机制中,政府决策被资本控制;而在国家动员机制中,资本被政府动员和利用。在新技术快速应用于市场的时代,国家动员机制能够在协调资本和产业利益集团方面发挥不可替代的作用。国家动员机制与信息化时代的治理和商业管理逻辑高度契合。

  

   产业政策有利于新兴国家的科技追赶和市场应用,同时新兴国家还拥有丰富的人力资源和新建基础设施的优势。其在发展过程中形成了全产业链(劳动密集型、资本密集型和技术密集型产业),在全球产业结构中不断攀升,这给守成大国的产业发展带来了巨大压力,进而导致全面的产业发展竞争。这种挑战并非是新兴大国有意为之,而是守成大国自身无法在产业政策上提供保障的结果。

  

   目前,由于科技创新已经到达现有基础理论和工业水平的瓶颈,发达国家的经济也到达了阶段性的增长极限。虽然守成大国依然保持着绝对的科技优势地位,但是从长期来看,如果缺乏颠覆性的基础理论和技术革命,那么随着新兴大国在产业链中的攀升和技术进步,其会逐渐缩小与守成大国的技术和市场竞争力差距。产业政策、核心技术和市场规模共同决定了大国在全球产业链的竞争地位。全球化时代的大国竞争已经转向产业政策之间的较量。

  

三、产业政策的兴起和发展


   根据现实主义理论,安全和生存是国家的最高政治。安全竞争促使大国模仿其对手的成功经验。新兴大国的产业优势在于模仿和追赶。大国一直致力于成为新技术、新发明的创造者,这使得它们不断投入巨额资源用于技术创新。新兴大国产业政策的重大优势在于在技术发展上可以避免“走弯路”和资源浪费,可以通过模仿来追赶。产业政策提供的外部支持和路径规划适用于这种技术追赶,然而它也一直是经济学的争论焦点。

  

   (一)产业政策的定义

  

   在经济学领域,对产业政策的定义一直争论不休。无论何种定义,产业政策在本质上体现了一种政府和市场的关系。新结构经济学认为:“凡是中央或地方政府为促进某种产业在该国或该地区发展而有意识采取的政策措施就是产业政策,包括关税和贸易保护政策,税收优惠,土地、信贷等补贴、工业园、出口加工区、研发中的科研补助,经营特许权,政府采购,强制规定等。”新自由主义经济学派则认为产业政策是“政府出于经济发展或者其他目的,对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待,其手段包括市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等”。

  

   新结构经济学通过“有为政府”和“有效市场”这两个杠杆来实现产业政策的目标,从避免“市场失灵”的积极方面来支持制定和实施产业政策。而新自由主义经济学则认为政府对市场的“选择性干预和歧视性对待”会危害产业发展,这是从“政府失灵”的消极方面来反对制定和实施产业政策。无论支持还是反对,双方对于制定和实施产业政策的目标和方式的认识是一致的。产业政策有广义和狭义之分:广义产业政策主要是指政府为了全国或区域经济发展、针对基础设施、劳动就业、公共投资、税收优惠、转移支付和贸易保护而制定的政策和法律。广义产业政策是一项公共产品,例如特朗普“买美国货、雇美国人”的竞选纲领和美国国会《重振美国制造业和创新法案(2014)》;狭义产业政策则是旨在为保护或者促进特定产业、企业和目标团体而制定和实施的政策,例如《德国2020高技术战略》和美国总统科技顾问委员会颁布的《确保美国半导体产业长期领导地位战略报告(2017)》。无论是广义还是狭义,产业政策都是一种工具。它包括财政支持、金融激励、新的法律和政策、公共采购计划、反垄断措施、为“买家”和“卖家”提供更好的市场机制和其他能够促进目标的政策。无论是否涉及资金支持,产业政策的目标始终是改变个体或者集体的行为。产业政策有三个层次,分别是宏观目标(goals)、特定对象(targets)和实现方式(tools)。制定和实施产业政策应依据这三个层次,分三步走:首先从规范性价值判断出发,设立一套希望达到的宏观经济和社会发展目标;其次在目标框架内选取需要政府干预或者政策扶持的特定对象;最后依据特定对象的行业特点,制定针对性的法律政策,通过资金支持等具体、可实施的手段来加以保护或者促进,从而实现该产业政策的预期宏观目标。④例如,美国政府认为在大国竞争中必须确保在科技领域的强大优势地位(规范性目标),而半导体芯片是维持科技领先地位的最重要产业(特定对象),因此必须通过联邦财政持续投资特定美国企业和高校的芯片研究,增加政府采购,同时对竞争国的芯片出口设置准入门槛,通过技术封锁或者市场禁入限制其发展(实现方式)。产业政策的核心就是围绕特定产业制定出可以实施的长期发展路线。

  

   (二)产业政策兴起的原因

  

   第一,经济规模激增。在工业化和工业革命初期,亚当·斯密的经济效率和分工理论、大卫·李嘉图的比较优势学说是国际贸易的理论基础。新自由主义认为,企业必须不断降低成本、实现科技创新,才能在自由市场中生存和发展。完全竞争的市场刺激企业必须重视科技创新并快速应用新技术。不受政府干预的自由市场成为经济发展的关键因素。在国际贸易中,应该专注具有比较优势的产业,从而在贸易中占据优势。而比较优势来自国内的要素禀赋(赫克歇尔—俄林模型)和市场竞争。因此道格拉斯·诺斯认为,西方国家兴起的主要原因是有效率的经济组织,而有效率的经济组织需要在制度上确立所有权以便形成激励,将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的有效活动。总之,有效率的经济组织是经济增长的关键。

  

   随着经济规模的急剧扩大,分工使得同一产业内部演化出金字塔结构,形成以大型企业为核心的产业集群,即所谓的“马歇尔外部性效应”。产业集群的发展使得产业集中度越来越高,这也成为一国产业结构是否发达的重要指标。约瑟夫·熊彼特认为,当企业规模增加时,创新会随着市场的集中而增强。因此,超大企业在科技创新中能起到前所未有的引领作用。在产业集群时代,科技创新和新技术应用对产业升级与发展、经济增长和国家安全有根本性意义。在全球化时代,是熊彼特式的竞争优势而不是李嘉图式的比较优势,成为决定经济发展和国际贸易的主要因素。

  

   第二,国家与市场关系的变化。在自由竞争和自由贸易的体系中,政府的主要职责是扮演“守夜人”。但是随着经济危机的周期性爆发,“市场失灵”成为自由主义经济学说无法回避的问题。20世纪30年代的大萧条后,所有自由民主国家都开始进行政府干预和宏观经济管理,扩大公共预算和支出。凯恩斯主义成为解决经济危机的“灵丹妙药”,国家和市场的关系也发生了重大变化,政府的“有形的手”重新得到重视。产业政策被认为是解决“市场失灵”的重要手段。第二次世界大战后,日本、韩国的经济奇迹让“发展型国家”的概念被普遍接受,而产业政策则是发展型国家的核心要素。20世纪70年代中期,面对激烈和充满不确定性的国际竞争,各国社会自身无力应对,甚至连英国和美国都不得不回归以国家为中心的国家—市场关系之中。①不过,在这一时期国家与市场的关系中,国家并非高高在上、“领航员”般地俯视和指挥经济发展。发展型国家不仅其政府有自主性,同时也将官僚体系嵌入社会和市场之中。只有将国家的自主性和社会的嵌入性结合起来,才能迅速发展。国家能力体现在决策力和执行力。

  

   国家与市场之间没有良好的互动关系,就无法制定契合国家发展方向并且能够被执行的产业政策。产业政策正是经济规模急剧扩大、国家竞争日益激烈的环境的必然产物。产业政策的本质是把政府和市场有效地组织起来,其核心是制定法律,调节和保护市场,承担技术跨越所需要的成本,抵御失败的风险。其目的就是让市场得到国家力量的支持,依据马歇尔外部性和要素禀赋建立产业集群和生态圈,不断促进产业升级、提高竞争优势,从而增强经济增长、技术创新和国际贸易竞争力。单纯把产业政策看作“市场失灵”的产物是片面的。“有为政府”和“有效市场”是“嵌入式自主”的两个重要方面。在高度不确定的国际经济竞争的环境下,国家和市场不仅需要“有为”和“有效”,还需要国家具有公信度和决断力,只有这样才能避免国际金融危机的冲击和伤害。产业政策正是这种“嵌入式自主”式的国家与市场关系的重要产物。国家与市场关系的变迁并不说明国家对市场的干预、保护和嵌入必然会促进经济增长。过度保护或干预、在产业发展领域决策失败也会导致“政府失灵”。如果选择了错误的产业目标或者昂贵而无效率的方式,那么将会导致比政府不干预还要严重的后果。国家对市场的过度干预固然会导致“政府失灵”,但是产业政策仍然是后发国家追赶和超越守成大国的必要条件。这也是新兴大国热衷产业政策的核心动力。

  

   第三,产业政策与后发国家优势。后发国家优势是美国经济史学家亚历山大·格申克龙在比较欧洲各国尤其是德国、俄国和英国的经济发展历程后提出的概念。由于后发国家在资源禀赋、技术水平和贸易机会上都处于劣势,难以形成沃尔特·罗斯托提出的经济腾飞的前提条件。按照罗斯托的理论,经济落后国家难以追赶发达工业国家。然而作为后发国家,德国和俄国的工业化速度却相当惊人。因此,格申克龙认为,后发国家在工业化过程中具有特殊优势。这主要体现在:其一,大规模地应用最新技术;其二,集中发展资本密集型产业而非劳动密集型产业;其三,政府和大型银行高度支持产业发展;其四,全行业对经济高速增长的狂热意识形态。

  

   格申克龙的所谓后发优势是指,在资本和技术都较为匮乏的国家,可以通过产业政策把有限的资源集中到能够推动迅速工业化的领域。后发国家的产业政策之所以往往能够成功,是因为它们可以借鉴和效仿已经实现工业化的发达国家在产业领域的先进技术和经验。后发优势在本质上是通过产业政策创造出绝对优势,从而拥有核心竞争力和竞争优势,进而实现快速工业化。

  

   后发国家的优势有两重层次:第一层是快速工业化所需要的技术、产业结构和金融工具,这是格申克龙理论的核心;第二层则是国家与市场互动建构出的体制优势,这是组织制度学派理论的核心。产业政策对后发国家至关重要,它不仅为后发国家掌握竞争优势提供了可能,更重要的是其能够将市场建构和国家建构有机结合起来。

  

产业政策本身并不必然带来竞争优势,其能否奏效关键在于实施政策的方式。与工业化的发达国家相比,后发国家在国内产业发展、国际贸易中很难具备绝对优势,因此后发国家无法依靠自由市场和自由贸易体系来实现产业政策目标。在一个相对落后的国家,资本是稀缺的、分散的,对工业活动的不信任普遍存在。在市场经济的交换过程中,社会关系一直处于高度波动状态,交换各方为克服这种不稳定性,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《世界经济与政治》2019年第5期

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