孙海泳:美国“华为”禁令背后的施压战略

选择字号:   本文共阅读 3360 次 更新时间:2019-05-25 22:22

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孙海泳  


近期,随着中美在贸易领域的斗争及在科技领域的摩擦日益升温,中美关系的发展态势日益严峻。


值得注意的是,特朗普政府的对华贸易政策主要聚焦于解决中国产业政策所造成的“不公平”竞争态势。换言之,中美贸易争议与其说源于贸易逆差,不如说是源于高科技竞争。


在此背景下,特朗普政府的对华科技施压战略已逐渐成型,其将对中国的和平发展进程以及中美关系的发展前景产生深远影响。


未来一段时期,中国需统筹考虑及运用影响美国对华科技战略的多重因素,妥善应对这一严峻挑战。


美国对华科技施压战略:发展态势、战略逻辑与影响因素


一、美国对华科技施压战略的发展态势


自特朗普政府执政以来,其将中国作为竞争对手并依此制定和实施对华政策的战略思路一以贯之。


自2017年底以来,美国政府出台新版《国家安全战略》报告,对华实施一系列贸易制裁措施。尽管这些文件和措施的侧重点存在差异,但均在不同程度上宣示了美方对中国科技政策导向及科技实力发展的警惕以及强硬的反制立场。


诸多事态的发展显示,美国意欲通过对华实施科技施压战略,通过贸易制裁、投资管控、出口控制、科技人员交流限制等手段,迫使中国放弃国家主导的高科技产业政策及针对外企的技术转让等政策。


首先,在对华贸易制裁方面,美国的主要目的之一是迫使中国放弃以《中国制造2025》为核心的科技产业政策和以所谓的“强制性技术转让”为核心的技术引进政策。


2017年8月14日,特朗普总统指示美国贸易代表(USTR)对华发起调查。特朗普宣称,美国是研发密集型、高科技产品的世界领导者,中国的相关法律、政策和措施可能会鼓励或要求将美国的技术和知识产权转让给中企并可能对美国的经济利益造成负面影响。


2018年3月22日,美国贸易代表办公室公布了依据《1974年贸易法》第301条款对华调查结果,重点抨击以下问题:中国官方主导的产业政策;针对在华外企的所谓“强制性”技术转让政策;在中国官方支持下,中企系统性地通过收购美国资产以获得技术与知识产权;中国通过网络入侵获得美国知识产权与商业机密等。


据此,美方决定于2018年7月6日起对价值500亿美元的中国输美商品加征25%的关税,但由于中方并未屈从于美方压力,美方于9月17日宣布,“作为美国对中国窃取美国知识产权和强制转让美国技术的持续回应的一部分”,对价值约2000亿美元的中国商品于9月24日起加征10%关税,并从2019年1月1日起加征25%关税。至此,40%以上的中国输美货物已被列入加税清单。


其次,美国政府以强化国家安全为导向,改革美国外国投资委员会(CFIUS)审查程序。审查程序变化的驱动力是担心外国,特别是中国利用对外投资获取对国家安全至关重要的资产、技术和信息,从而获得战略优势。


2018年7月23日,美国国会两院就2018年《外国投资风险评估现代化法案》(FIR-RMA)达成共识,并将其纳入2019年《国防授权法案》(NDAA)。


NDAA于7月26日在两院获得通过并于8月13日由总统签署成法。FIRRMA扩大了CFIUS的管辖范围,以解决外国利用处于CFIUS监管范围之外的投资方式而引发的所谓国家安全问题。在该法案颁布前,CFIUS的权限与总统阻止或解除交易的权力,仅限于可能导致外资直接或间接控制任何美国企业的收购、投资以及合资项目。


《国防授权法案》增加了受CFIUS管辖的四种交易范围:


一是外国投资者通过购买、租赁或特许等方式获得位于敏感性的政府设施附近的房地产;二是使外国人能获得美国企业的重要的非公开技术信息、董事会成员资格或其他决策权(股份表决权除外)的“其他投资”;三是因外国投资者权利变化导致外国对美国企业的控制或对某些美国企业的“其他投资”;四是旨在规避CFIUS管辖权的其他交易、转让、协议或安排。


此外,该法案首次实施强制性申报,规定那些导致外国政府直接或间接取得美国敏感企业重大权益的交易,各方须提前向CFIUS提交书面声明。由此可见,该法案为防范中国通过各种投资方式获取美国的先进技术与信息构建了更加严密的防控体系。


虽然FIRRMA的最终版本并未将中国列为特别关注的国家,但该法案在SEC.1719.(b)(2)(H)部分专门提及《中国制造2025》。而且法案的主要提出者——共和党党鞭、德克萨斯州联邦参议员约翰·科尔尼恩(JohnCornyn)在介绍法案时,曾公开强调“中国等潜在对手利用CFIUS审查程序的漏洞,通过收购或投资美国公司,削弱美国的军事技术优势”。


在该法案的立法听证过程中,中国也是受关注的焦点之一。美国战略界认为,中企多年来一直在收购其高科技领域的美国竞争对手,而美国企业却被禁止在华进行同等规模的收购,对于中国这个美国唯一的潜在竞争对手,白宫正明智地寻求让其面临类似的投资障碍。


实际上,自2018年初以来,中国对美投资已出现大幅下滑,可以预见的是,FIRRMA各条款全面生效后,将会导致中国对美投资的某些领域,特别是高科技产业的投资交易受到更为严格的审查。


再次,美国政府正在更新和加强出口管制体系。美方已将出口管制作为压制中国科技发展以及在其他领域反制中国的重要手段。


一方面,作为2019年《国防授权法案》的附件,2018年《出口控制法案》调整了军民两用物品的出口管制措施,包括旨在限制外国接触美国敏感技术的条款等。该法案是自1979年《出口管理法》于2001年失效后,美国重新制定出口管制法案的重要尝试。


2018年2月15日,该法案的主要提出者、众议院外交事务委员会主席、共和党籍加州联邦众议员艾德·罗伊斯(Ed Royce)在介绍法案时声称,由于中国越来越多地迫使在华美国公司转让敏感技术,从而损害美国安全和经济利益,该法案将使美国的监管控制系统现代化,使敏感技术不落入那些将利用美国技术对付美国的国家手中。


另一方面,美国政府已逐渐加强对中资高科技企业与科研机构的技术管控。


在中兴通讯因合规问题遭受美国政府严厉处罚之后,虽然2019财年《国防授权法案》并未具体限制美国企业向中兴通讯和华为销售零部件,但该法案禁止联邦政府及其承包商购买或使用这两家中企出售的技术。


2018年8月1日,美国商务部工业和安全局(BIS)宣布44家中企影响其国家安全和外交利益,因此将这些公司列入《出口管理条例》(EAR)的“实体名单”(至此已有约90家中国实体进入该名单),这意味着向这些实体出口、再出口和转让美国原产的货物、软件和技术将面临额外的许可证等限制措施。


9月20日,美国国务院和财政部公布了针对中国中央军委装备发展部及其负责人的制裁措施,主要包括美国将拒绝向制裁对象提供出口许可证并禁止其通过美国金融系统进行交易等,这是美国首次使用这一权力惩罚俄罗斯的武器买家。


总之,在美国出口管制体系及针对中国的执法力度日益强化的背景下下,中国企业与机构在引进先进技术、拓展美国市场方面的空间受到挤压,而面临的合规压力或制裁风险却日益上升。


最后,在人员交流领域,美方认为中国能够实现军事现代化和经济发展,部分原因在于中国可利用美国的包括一流大学在内的创新体系。


因此美国政府有针对性地加强对华人科技人员流动的监控与限制。2017年底,美国政府已强调将评估签证程序,以减少非传统型情报收集者的经济间谍行为,考虑限制特定国家的留学生入境,以确保美国的知识产权不被转移到竞争者手中。


此后,美国政府逐渐收紧对特定专业的中国赴美留学和访学人员的签证审批,并缩减旅美华人学者进入重点实验室的工作机会。


自2018年6月11日起,为防止所谓的“知识产权被盗”,根据美国国务院的签证新规,如果中国研究生所学专业为机器人、航空等高科技专业,美国领事官员可能会将签证期限定为一年,而非此前的标准期限五年。


在一年签证到期后,中国研究生需离美重新申请签证。同时,美方认为中国通过海外人才招聘计划,吸引中国海外人才和外国专家将其知识和经验带回中国,这种行为以美国利益为代价。


在此背景下,近期美国政府强化了对旅美华人学者特别是海外人才招聘计划所涉及的科研人员的监控。8月初,美国联邦调查局(FBI)官员就来自外国对手的安全威胁向得克萨斯州学术和医疗机构的领导人发出警告,这是FBI在全美推广的新举措的第一步,该机构希望加强公私合作关系,“以减轻外国对手从美国机构窃取利益的企图”。


二、美国对华科技施压的战略逻辑


近现代的历史发展证明,在科技领域居于领先地位并将先进科技广泛应用于国内经济、国防及社会管理领域的国家,在大国竞争中会拥有显著优势。


特别是在当前新科技革命即将重塑全球产业格局并推动军事变革的形势下,科技因素在大国竞争中的地位日益上升。在此背景下,科技领域也成为中美竞争的一个突出领域。


目前,美国政府凭借其在科技综合实力方面的优势地位,对华实施科技施压战略,其战略逻辑主要是通过压制中国高科技发展,维护美国的科技领先与全球主导地位;利用美方的规则优势,增强对华制裁的合理性;并力图通过压制中国科技发展,从而在中美贸易投资关系中获得最大化的相对收益。


首先,从战略层面看,基于对中国内政外交政策取向的判断,特朗普政府将中国作为最突出的战略竞争对手,并意欲通过压制中国高科技产业的发展进程,以延缓乃至瓦解中国对美国全球领导地位的挑战。


自2017年以来,基于对中国发展方向与中美关系发展走向的判断,以及科技因素在中国崛起中的重要作用,特朗普政府企图通过压制中国科技实力的系统性提升,从而阻滞中国的崛起。


美国无法接受一个在政治制度及意识形态方面的“异质”大国以及与美国存在日益增加的战略竞争的大国崛起。


美国战略界认为,中国正运用技术和信息手段来与美国斗争,并意图塑造与美国价值观和利益对立的世界局势;数十年来,美国对华政策基于一种信念,即支持中国崛起并使之融入后冷战时代的国际秩序可能会推动中国的自由化进程,但事与愿违;美国原期望中国崛起后,美国能在外交、自由贸易方面获得更多机会,但这一状况不仅没有出现,而且更为严重的是,中国不仅寻求经济增长,而且寻求全球技术领导地位。


因此,在华盛顿以及其他一些发达国家的首都出现了日益扩大的共识,即认为美国之前的对华政策是失败的,调整对华政策已迫在眉睫。


在此背景下,在更为宏大的历史与战略层面,美国战略界认为,对美国而言,日本是经济挑战,而非安全挑战;苏联是安全挑战,而非经济挑战;而中国在上述两个方面都对美国形成挑战,战后美国从未面临过此类多重挑战。


由此,美国试图通过对中国产业与科技政策的重点施压,限制中国的发展潜能,以维护美国在全球科技、经济以及政治等领域的全球主导地位。


其次,从规则层面看,特朗普政府在发起对华贸易制裁及重点压制中国科技产业发展的过程中,均将美国置于规则与道义的制高点,通过将中国在产业政策及相关措施贴上“不公平”、“政府主导”、“强制性”、“非法”、“窃取”等标签,强调其对美国安全、经济、外交利益的负面影响,甚至在特朗普政府与2018年9月20日发布的其执政后的首份《国家网络战略》(NCS)中,美方亦大肆指责“中国实施网络经济间谍活动并窃取价值数万亿美元的知识产权”。


同时,美方还竭力渲染中国的政策措施对全球创新体系的负面影响,在相关文件中援引其他发达国家企业在华遭遇与美国企业相似的不利境况的案例,以在规则层面增强其对华制裁的合理性并获得更多发达国家的同情和支持。


美方对中国产业政策的抨击主要集中于“政府主导”与所谓的“强制性”技术转让和知识产权“窃取”问题。美方认为,中国的技术转让政策剥夺了美国公司的知识产权和技术的价值,使其不仅会损失关键的具有竞争力的资产,而且可能会失去在全球市场上的技术竞争优势;如果美国公司不满足中国的要求,将会被排除在一个重要的、不断扩大的市场之外。


仅就技术转让问题而言,实际上不仅中国从未制定、实施过支持“强制性”技术转让的政策,而且特朗普政府对“公平”的要求以及对中国的指责实则隐藏着极不公平的动机。


在缺乏相关国内制度支持的条件下,中国本土企业在短期内根本无法与那些往往处于技术垄断地位甚至富可敌国的西方跨国公司进行“公平”的协商。


特朗普政府的所谓“公平”是建立在充分发挥美国跨国公司优势以及充分拓展美国一己之利的基础上,对发展中国家而言,这一前提条件本身就不公平。如果按照美方的所谓“公平”、“合理”标准,中国有可能长期被锁定于全球产业链的低端。


芝加哥大学当代中国研究学者杰克·维尔纳(Jake Werner)认为,在当前的全球化条件下,实现发展的唯一方式就是国家干预市场经济,实现发展突破的主要国家正是那些一直操纵全球经济规则的国家。


中国通过国家投资发展战略性产业和专门技术,并为本土企业获得技术转让提供政策支持,由于中国市场巨大且快速扩大,使外企更愿与中国政府通过谈判达成对华投资条款,而非像在拉美投资制造业和在非洲投资矿业那样迫使东道国接受其投资条款;中国获得西方国家的先进技术,是由于相对于其他也希望突破西方高科技垄断的发展中国家而言,中国要强大得多。


总之,美国政府对中国的“强迫技术转让”的指责无论从法理上还是在事实上都不能成立,“市场换技术”不一定是成功的政策,但也并不违反WTO规则。不容忽视的是,中国一直致力于与美方签订双边投资协定,并在奥巴马政府时期基本完成协定文本,但由于特朗普政府并未将这一议题作为对华关系的优先议程,由此未能完善对中美投资关系的规则保障。


尽管如此,中国仍需认真审视、改进相关产业政策,改善营商环境,以此逐渐减少、消弭与美国等发达国家在这一领域的重大分歧。


再次,在经济利益上,特朗普政府秉持零和思维,基于对中国产业规划及高科技产业的发展前景的判断,不仅认为中国的科技进步会大幅缩减美国对华贸易收益,而且会动摇其在全球科技乃至经济领域的主导地位。


近年来,知识产权密集型产业在美国经济中的地位日益上升。从2010年至2014年,知识产权密集型产业的增加值总量增长约30%,其占美国GDP的比重从34.8%升至38.2%;2014年,知识产权密集型产业直接和间接支持了全部就业岗位的30%;1990年,私营知识产权密集型行业的平均周薪比非知识产权密集型行业高22%,到2014年已经高出46%,而专利和版权密集型行业比非知识产权密集型行业的平均周薪则分别高出74%和90%。


因此,美国就业状况与收入水平乃至美国经济的发展前景,在很大程度上取决于以高科技产业为核心的知识产权密集型产业的发展前景。由于美方认为,取代包括美国公司在内的全球工业力量是中国政府的明确目标,根据《中国制造2025》,中国政府引进、消化外国技术并促进自主创新,然后在国内外市场上取代外国竞争者,而技术转让制度是实现这一目标的关键机制。


因此,美方认为中国的高科技产业发展计划以及技术引进政策对美国的科技领先地位以及与之相关的贸易投资收益造成了负面影响。从对华投资角度看,美国等国的跨国公司对《中国制造2025》的态度一直是喜忧参半。


一方面,跨国公司在一些关键产业发现了短期机会,在以信息技术为基础的制造业中将面临更有利的商业环境与更为现代化的基础设施;另一方面,跨国公司对其在中国的长期生存能力一直存疑,尤其是在其完成技术转让以及中企在关键领域与之形成激烈竞争之后。


而从对华贸易的角度看,美方认为,如果中国具备创新优势,美国就无法在双边贸易中获得比较优势,而中国用以获取创新优势的产业计划是对美国在美中经济关系中利益的根本性威胁,因此美国需让中国在此领域取得更少进展,否则美国就无收益。


在此背景下,美方通过对华贸易制裁与科技压制,其目的不仅是迫使中国政府放弃产业计划或相关技术转让政策的层面,而是企图藉此将中国锁定在全球产业链的中低端。


作者:孙海泳(上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所/美洲中心副研究员)


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文章来源:本文转自《现代国际关系》2019年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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