孙海泳:美国“华为”禁令背后的施压战略

选择字号:   本文共阅读 2453 次 更新时间:2019-05-25 22:22:55

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孙海泳  

  

   近期,随着中美在贸易领域的斗争及在科技领域的摩擦日益升温,中美关系的发展态势日益严峻。

  

   值得注意的是,特朗普政府的对华贸易政策主要聚焦于解决中国产业政策所造成的“不公平”竞争态势。换言之,中美贸易争议与其说源于贸易逆差,不如说是源于高科技竞争。

  

   在此背景下,特朗普政府的对华科技施压战略已逐渐成型,其将对中国的和平发展进程以及中美关系的发展前景产生深远影响。

  

   未来一段时期,中国需统筹考虑及运用影响美国对华科技战略的多重因素,妥善应对这一严峻挑战。

  

   美国对华科技施压战略:发展态势、战略逻辑与影响因素

  

一、美国对华科技施压战略的发展态势


   自特朗普政府执政以来,其将中国作为竞争对手并依此制定和实施对华政策的战略思路一以贯之。

  

   自2017年底以来,美国政府出台新版《国家安全战略》报告,对华实施一系列贸易制裁措施。尽管这些文件和措施的侧重点存在差异,但均在不同程度上宣示了美方对中国科技政策导向及科技实力发展的警惕以及强硬的反制立场。

  

   诸多事态的发展显示,美国意欲通过对华实施科技施压战略,通过贸易制裁、投资管控、出口控制、科技人员交流限制等手段,迫使中国放弃国家主导的高科技产业政策及针对外企的技术转让等政策。

  

   首先,在对华贸易制裁方面,美国的主要目的之一是迫使中国放弃以《中国制造2025》为核心的科技产业政策和以所谓的“强制性技术转让”为核心的技术引进政策。

  

   2017年8月14日,特朗普总统指示美国贸易代表(USTR)对华发起调查。特朗普宣称,美国是研发密集型、高科技产品的世界领导者,中国的相关法律、政策和措施可能会鼓励或要求将美国的技术和知识产权转让给中企并可能对美国的经济利益造成负面影响。

  

   2018年3月22日,美国贸易代表办公室公布了依据《1974年贸易法》第301条款对华调查结果,重点抨击以下问题:中国官方主导的产业政策;针对在华外企的所谓“强制性”技术转让政策;在中国官方支持下,中企系统性地通过收购美国资产以获得技术与知识产权;中国通过网络入侵获得美国知识产权与商业机密等。

  

   据此,美方决定于2018年7月6日起对价值500亿美元的中国输美商品加征25%的关税,但由于中方并未屈从于美方压力,美方于9月17日宣布,“作为美国对中国窃取美国知识产权和强制转让美国技术的持续回应的一部分”,对价值约2000亿美元的中国商品于9月24日起加征10%关税,并从2019年1月1日起加征25%关税。至此,40%以上的中国输美货物已被列入加税清单。

  

   其次,美国政府以强化国家安全为导向,改革美国外国投资委员会(CFIUS)审查程序。审查程序变化的驱动力是担心外国,特别是中国利用对外投资获取对国家安全至关重要的资产、技术和信息,从而获得战略优势。

  

   2018年7月23日,美国国会两院就2018年《外国投资风险评估现代化法案》(FIR-RMA)达成共识,并将其纳入2019年《国防授权法案》(NDAA)。

  

   NDAA于7月26日在两院获得通过并于8月13日由总统签署成法。FIRRMA扩大了CFIUS的管辖范围,以解决外国利用处于CFIUS监管范围之外的投资方式而引发的所谓国家安全问题。在该法案颁布前,CFIUS的权限与总统阻止或解除交易的权力,仅限于可能导致外资直接或间接控制任何美国企业的收购、投资以及合资项目。

  

   《国防授权法案》增加了受CFIUS管辖的四种交易范围:

  

   一是外国投资者通过购买、租赁或特许等方式获得位于敏感性的政府设施附近的房地产;二是使外国人能获得美国企业的重要的非公开技术信息、董事会成员资格或其他决策权(股份表决权除外)的“其他投资”;三是因外国投资者权利变化导致外国对美国企业的控制或对某些美国企业的“其他投资”;四是旨在规避CFIUS管辖权的其他交易、转让、协议或安排。

  

   此外,该法案首次实施强制性申报,规定那些导致外国政府直接或间接取得美国敏感企业重大权益的交易,各方须提前向CFIUS提交书面声明。由此可见,该法案为防范中国通过各种投资方式获取美国的先进技术与信息构建了更加严密的防控体系。

  

   虽然FIRRMA的最终版本并未将中国列为特别关注的国家,但该法案在SEC.1719.(b)(2)(H)部分专门提及《中国制造2025》。而且法案的主要提出者——共和党党鞭、德克萨斯州联邦参议员约翰·科尔尼恩(JohnCornyn)在介绍法案时,曾公开强调“中国等潜在对手利用CFIUS审查程序的漏洞,通过收购或投资美国公司,削弱美国的军事技术优势”。

  

   在该法案的立法听证过程中,中国也是受关注的焦点之一。美国战略界认为,中企多年来一直在收购其高科技领域的美国竞争对手,而美国企业却被禁止在华进行同等规模的收购,对于中国这个美国唯一的潜在竞争对手,白宫正明智地寻求让其面临类似的投资障碍。

  

   实际上,自2018年初以来,中国对美投资已出现大幅下滑,可以预见的是,FIRRMA各条款全面生效后,将会导致中国对美投资的某些领域,特别是高科技产业的投资交易受到更为严格的审查。

  

   再次,美国政府正在更新和加强出口管制体系。美方已将出口管制作为压制中国科技发展以及在其他领域反制中国的重要手段。

  

   一方面,作为2019年《国防授权法案》的附件,2018年《出口控制法案》调整了军民两用物品的出口管制措施,包括旨在限制外国接触美国敏感技术的条款等。该法案是自1979年《出口管理法》于2001年失效后,美国重新制定出口管制法案的重要尝试。

  

   2018年2月15日,该法案的主要提出者、众议院外交事务委员会主席、共和党籍加州联邦众议员艾德·罗伊斯(Ed Royce)在介绍法案时声称,由于中国越来越多地迫使在华美国公司转让敏感技术,从而损害美国安全和经济利益,该法案将使美国的监管控制系统现代化,使敏感技术不落入那些将利用美国技术对付美国的国家手中。

  

   另一方面,美国政府已逐渐加强对中资高科技企业与科研机构的技术管控。

  

   在中兴通讯因合规问题遭受美国政府严厉处罚之后,虽然2019财年《国防授权法案》并未具体限制美国企业向中兴通讯和华为销售零部件,但该法案禁止联邦政府及其承包商购买或使用这两家中企出售的技术。

  

   2018年8月1日,美国商务部工业和安全局(BIS)宣布44家中企影响其国家安全和外交利益,因此将这些公司列入《出口管理条例》(EAR)的“实体名单”(至此已有约90家中国实体进入该名单),这意味着向这些实体出口、再出口和转让美国原产的货物、软件和技术将面临额外的许可证等限制措施。

  

   9月20日,美国国务院和财政部公布了针对中国中央军委装备发展部及其负责人的制裁措施,主要包括美国将拒绝向制裁对象提供出口许可证并禁止其通过美国金融系统进行交易等,这是美国首次使用这一权力惩罚俄罗斯的武器买家。

  

   总之,在美国出口管制体系及针对中国的执法力度日益强化的背景下下,中国企业与机构在引进先进技术、拓展美国市场方面的空间受到挤压,而面临的合规压力或制裁风险却日益上升。

  

   最后,在人员交流领域,美方认为中国能够实现军事现代化和经济发展,部分原因在于中国可利用美国的包括一流大学在内的创新体系。

  

   因此美国政府有针对性地加强对华人科技人员流动的监控与限制。2017年底,美国政府已强调将评估签证程序,以减少非传统型情报收集者的经济间谍行为,考虑限制特定国家的留学生入境,以确保美国的知识产权不被转移到竞争者手中。

  

   此后,美国政府逐渐收紧对特定专业的中国赴美留学和访学人员的签证审批,并缩减旅美华人学者进入重点实验室的工作机会。

  

   自2018年6月11日起,为防止所谓的“知识产权被盗”,根据美国国务院的签证新规,如果中国研究生所学专业为机器人、航空等高科技专业,美国领事官员可能会将签证期限定为一年,而非此前的标准期限五年。

  

   在一年签证到期后,中国研究生需离美重新申请签证。同时,美方认为中国通过海外人才招聘计划,吸引中国海外人才和外国专家将其知识和经验带回中国,这种行为以美国利益为代价。

  

   在此背景下,近期美国政府强化了对旅美华人学者特别是海外人才招聘计划所涉及的科研人员的监控。8月初,美国联邦调查局(FBI)官员就来自外国对手的安全威胁向得克萨斯州学术和医疗机构的领导人发出警告,这是FBI在全美推广的新举措的第一步,该机构希望加强公私合作关系,“以减轻外国对手从美国机构窃取利益的企图”。

  

二、美国对华科技施压的战略逻辑


   近现代的历史发展证明,在科技领域居于领先地位并将先进科技广泛应用于国内经济、国防及社会管理领域的国家,在大国竞争中会拥有显著优势。

  

   特别是在当前新科技革命即将重塑全球产业格局并推动军事变革的形势下,科技因素在大国竞争中的地位日益上升。在此背景下,科技领域也成为中美竞争的一个突出领域。


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文章来源:《现代国际关系》2019年第1期

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