朱学磊:弱司法审查是中国实施宪法的蹊径吗

选择字号:   本文共阅读 234 次 更新时间:2019-05-24 00:37:13

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朱学磊  
军事规章的主要作用是执行法律、军事法规、中央军委的决定和命令,因此主要体现为合法性审查问题。

   在司法领域,我国法院究竟可以通过何种方式实施宪法,至今没有定论。有学者希望把“宪法”解释为我国《宪法》第131条中“法律”的一种,从而开启法院适用宪法的大门。[39]这种尝试固然有其价值,但目前尚未被普遍接受。[40]事实上,一种更加务实的进路是,把针对我国《宪法》第131条的规范性视角前移,要求法院确保其所适用的裁判依据是合宪的。换言之,“人民法院依照法律独立行使审判权”的内在要求是“法律”本身应当符合宪法的规则、原则与精神。在宪法尚未直接进入司法裁判过程的现实条件下,它要求法院应当对“法律”进行合宪性解释,即尽可能按照与宪法相一致的方式解释其所适用的裁判依据。从行为逻辑上看,合宪性解释体现的是法院对争议立法与宪法关系的自我理解和自我认知,它并不必然直接支配其他部门的观点和看法。并且,它以最大限度地保全法律规范为宗旨,在规范上更加贴合我国以人大为主导的权力结构,因此可以作为我国法院履行合宪性审查义务的主要方式。

   综上所述,在我国《宪法》、我国《立法法》以及其他相关法律规范中,事实上存在着一套以合宪性审查为主要内容的义务规范体系。它要求立法主体、上级立法监督主体以及司法主体对其所起草、备案审查或适用的法律规范与宪法的一致性进行判断、审查与核实,以此保证宪法的遵守和实施,维护法制的统一。

   2.功能维度:合宪性审查工作体系化有利于更高效地实现制度目标

   根据合宪性审查义务规范体系,我国合宪性审查的对象主要包括法律、职权性行政法规和地方性法规、自治条例和单行条例、职权性地方政府规章和职权性军事法规。围绕这些法律规范而形成的合宪性审查工作机制大致包括以下五个层次。第一层次是立法主体的自我审查,审查主体是具体负责立法的部门。第二层次是备案过程中的审查,审查主体是我国《立法法》规定的备案机关。第三层次是法律规范生效后有权机关在决定是否改变和撤销争议立法时进行的审查,审查主体是我国《宪法》和我国《立法法》规定的有权改变和撤销下位阶立法的机关。第四层次是来自法院的审查,主要表现为法院对争议立法的合宪性解释。第五层次是由宪法和法律委员会进行的审查,包括被动审查和主动审查两种情形。各级立法机关、司法机关乃至个体公民如果对法律规范的合宪性存在疑问,可以按照法定程序向宪法和法律委员会提出审查请求,此为被动审查。为了纠正已生效但存在合宪性问题的立法,或者在其他必要时候,宪法和法律委员会可以不经申请而直接审查争议法律规范的合宪性,此为主动审查。在适用范围上,第二层次的审查无法被适用于法律(狭义),其他层次的审查可以被适用于上述所有类型的法律规范。

   体系化的合宪性审查工作机制之所以成为一种更佳选择,是基于正反两方面功能考察的结果。

   一方面,宪法和法律委员会在合宪性审查工作中发挥主导作用,不等于要承担所有的审查任务,因为这很有可能构成其所不能承受之重。域外经验表明,即便在设立了专门负责合宪性审查机关的国家,实践中出现的为数众多的审查请求也往往令审查机关不堪重负,不得不建立预审机制加以筛选过滤。[41]在我国,宪法和法律委员会从原法律委员会发展而来,不仅继承了后者主要的工作任务即“统一审议法律草案”,还承担了许多新工作,包括“推进合宪性审查”、“推动宪法实施”、“开展宪法解释”、“加强宪法监督”、“配合宪法宣传”等。尽管这些职责相互之间存在交叉和重叠,但它们仍然贯穿了从立法前阶段到法律生效和实施后的全部环节,形成了一个庞大的工作链条。在此链条中,合宪性审查只是其中一环而非唯一环节。更何况,相对于原法律委员会,宪法和法律委员会在人员构成和工作机制上尚未发生大的变动。因此,倘若将合宪性审查任务全部交给宪法和法律委员会,预计实际效果并不乐观。

   另一方面,与完全依赖宪法和法律委员会的一元化审查机制相比,体系化的审查机制可以更高效地实现合宪性审查的制度目标。首先,它注重发挥不同层级的立法和司法主体对合宪性问题的“截流”作用,通过层层过滤,解决大多数合宪性问题,只把那些最重要、最核心的合宪性争议留给宪法和法律委员会,为其减去不必要的审查负担。其次,需要注意的是,我国所追求的法制统一目标并非“立法皆出自中央”那样一种绝对排斥地方立法权的状态,而是将中央立法作为地方不可违背的底线,凡在底线之上的立法均被视为符合法制统一的要求。这不仅是对地方民主意志的尊重,也是回应地方治理需求的必然选择,有利于充分发挥地方的积极性,为解决全国性问题积累地方经验。[42]一元化的审查机制固然可以有效维护中央立法的权威,但宪法和法律委员会在审查过程中能否充分考虑到各地方的治理需求,却是不无疑问的。在体系化的审查机制下,大多数审查主体比宪法和法律委员会更能体会到来自地方的立法需求,更有能力在法制统一和地方治理之间找到合适的平衡点。最后,体系化的合宪性审查机制无碍于“人大至上”的地位,由宪法和法律委员会负责的合宪性审查工作仍将发挥主导作用。虽然各立法和司法主体均可以对下位阶法律规范进行合宪性审查,但它们在程序上并不构成宪法和法律委员会启动合宪性审查程序的前提条件。换言之,宪法和法律委员会完全可以在它认为必要的时候直接对特定法律规范进行合宪性审查,由此得出的审查结论在经过全国人大常委会的认可后对所有其他主体均具有约束力。

  

   五、结论:通过完善合宪性审查工作体系推动宪法实施

  

   在重新解读和借鉴弱司法审查制度的基础上,笔者提出了“合宪性审查工作体系化”的主张,认为我国宪法和相关法律规范中事实上存在一套合宪性审查义务规范体系,由此形成的合宪性审查工作体系可以更高效地实现维护法制统一的目标。应当看到,当前我国与合宪性审查有关的制度实践并不完全符合义务规范体系的要求,有必要加以发展和完善。第一,在法律起草和审议阶段,宪法的作用尚不明确。虽然几乎所有与立法相关的法律规范都强调法律应当遵守宪法,但宪法究竟是否以及在何种程度上发挥了规范立法行为的作用,却是一个不甚明了的问题。未来需要通过制度化、透明化的方式,让我国宪法通过看得见的方式进入立法过程。第二,在备案审查阶段,对合法性与合宪性审查的区分并不明显。在关于备案审查内容的各种规定中,“符合宪法和法律”总是同时出现,但“符合宪法”与“符合法律”是两种不同的要求。根据笔者于本文中的梳理,只有一部分法律规范需要接受合宪性审查,其他规范主要涉及合法性审查。如果不对两者进行区分,有可能导致合宪性审查被合法性审查替代,宪法的作用就无从发挥。第三,在司法适用阶段,虽然笔者于本文中已经论证法院通过合宪性解释的方式实施宪法存在规范依据,但考虑到当前我国法院对实施宪法的保守态度,国家有必要以立法的方式为法院开展合宪性解释提供更加明确的规范基础。此外,如何实现合宪性解释程序与其他审查程序的有效衔接,也需要进一步探索。第四,关于宪法和法律委员会的审查工作,我国目前还没有专门的法律规定,诸如启动主体、启动程序、审查程序以及如何将审查结果上升为有法律效力的规范等问题,均有待深入研究。

   注释:

   本文系中国博士后科学基金第64批面上资助项目“合宪性审查的权力配置研究”(项目编号:2018M641584)的阶段性成果。

   [1]参见翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,《法学研究》2014年第3期。

   [2]参见王磊:《宪法实施的新探索——齐玉苓案的几个宪法问题》,《中国社会科学》2003年第2期。

   [3]参见翟小波:《代议机关至上的人民宪政——我国宪法实施模式的解释性建构》,《清华法学》2007年第2期。

   [4]参见王锴:《强形式司法审查抑或弱形式司法审查?——一场有关司法审查性质的论战》,《清华法治论衡》2013年第2期。

   [5]参见程雪阳:《司法审查的第三条道路——弱司法审查的兴起、发展及其中国意义》,《甘肃行政学院学报》2011年第5期。

   [6]参见张鹏:《加拿大司法审查对话体制的比较优势与运行困境》,《国外社会科学》2018年第1期;李蕊佚:《司法审查制度的优化:民主对话理论》,《法学评论》2013年第1期。

   [7]参见前注[4],王锴文。

   [8]参见前注[5],程雪阳文。

   [9]参见李蕊佚:《对话式司法审查权——香港特别行政区法院的实践及其前景》,《当代法学》2017年第6期;程雪阳:《香港基本法第158条与司法审查次终性理念——基于基本法实施20周年的反思》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第6期。

   [10]See Janet L. Hiebert and James B. Kelly, Parliamentary Bills of Rights: The Experience of New Zealand and the United Kingdom, Cambridge University Press,2015, pp.7~9.

   [11]Ran Hirschl, Towards Juristocracy: The Origins and Consequences of the New Constitutionalism, Cambridge: Harvard University Press,2004.

   [12]A. Kavanagh, Constitutional Review under the UK Human Rights Act, Cambridge University Press,2009, pp.406~411.

   [13]See Stephen Gardbaum, The New Commonwealth Model of Constitutionalism, Cambridge University Press,2013, p.45.

   [14]Ibid, pp.30~31.

   [15]See Colm O’Cinneide, Human Rights and the UK Constitution, in Jeffrey Jowell and Dawn Oliver (ed.), The Changing Constitution,8th ed., Oxford University Press,2015, p.71.

   [16]See A. V. Dicey, Introduction of the Study of the Law of the Constitution, tenth edition, Macmillan & Co. Ltd.,1961, p.407.

   [17]Colm O’Cinneide, Human Rights and the UK Constitution, in Jeffrey Jowell and Dawn Oliver (ed.), The Changing Constitution,8th ed., Oxford University Press,2015,73~74.

[18]See P.P. Craig, Administrative Law, third edition,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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