石岩:欧盟推动 WTO 改革:主张、路径及影响

选择字号:   本文共阅读 608 次 更新时间:2019-05-23 19:22:42

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石岩  

  

   3. 组建针对上诉机构危机的改革阵营。2018年11月26日,欧盟与加拿大、澳大利亚、中国、冰岛、印度、韩国、新西兰、墨西哥、挪威、瑞士、新加坡提交了关于化解WTO争端解决机制僵局的具体措施的建议,包括:

  

   (1)制定新规以明确卸任的上诉法官在何种情况下可以继续完成尚在进行中的诉讼程序;

  

   (2)确保诉讼程序在90天内完成,除非诉讼各方都同意延期;

  

   (3)澄清与诉讼有关的法律问题不包含国内法的含义;

  

   (4)指明上诉机构应该只解决与纠纷本身有关的问题;

  

   (5)建议WTO成员及上诉法官召开年度会议,以开放的方式讨论系统性问题或法学趋势。

  

   上述内容基本与“欧盟方案”中关于改革上诉机构和程序的建议一致,也全面回应并安抚了美国对上诉机构的不满和意见。2018年12月,欧盟与中国和印度也向WTO提交了一份针对争端解决机制改革的建议,提出将上诉机构成员数量从7名增至9名,每人只有6年或8年任期,但若任期结束时没有接任者,则最多可再延期两年。

  

   此外,除了将WTO改革问题纳入美欧自贸谈判中,欧盟还同时与中国成立了WTO改革工作组。

  

四、“欧盟方案”及相关举措对WTO改革的影响


   贸易政策的一体化和欧元的启动使欧盟可以像一个“大国”一样参与国际经济体系,在WTO中与美国形成G2权力结构,并在美国领导力缺失的西雅图会议之后赢得了多边主义领导者的赞誉。凭借在WTO的地位和影响力,欧盟在推动WTO改革问题上体现出主动性、灵活性和领导力,有助于扭转贸易保护主义和贸易战升级的势头,维持多边贸易体系的框架,为各方化解分歧、凝聚共识提供机会。但“欧盟方案”也存在很大的局限性,其本质上是欧盟贸易政策的延伸,出发点与多边贸易体制的终极目标仍有差距,难以解决根本矛盾,甚至加剧了一些分歧。

  

   (一)有助于将各方从“关税战”拉回到多边规则谈判的平台

  

   在特朗普贸易政策逼迫各方陷入“关税战”并使多边贸易机制被边缘化的情况下,欧盟率先对WTO提出成形的改革方案,展现出成熟的经济外交能力、议程设置能力及对全球经贸治理的充分准备。尽管“欧盟方案”内容未必为各方一致认同,但方案文本毕竟提供了谈判的基础,将各方从应激式的关税制裁重新拉回到理性的规则博弈上来。此外,欧盟还务实地依据各方分歧与共识,灵活组建并协调多重“意愿联盟”和改革阵营,相互形成压力,一定程度上有助于绕开分歧,跳出僵局,从而盘活各方携手推动WTO改革的意愿。

  

   (二)并未弥合与美国在WTO改革问题上的根本分歧

  

   欧盟推动争端解决机制改革的努力没有解决美国的核心关切。2018年10月,欧盟与日本、加拿大、澳大利亚等国发表的联合声明虽提及争端解决机制改革,但并无具体措施;2018年11月,欧盟与加拿大、澳大利亚、中国等国提交的针对上诉机构运行改革的建议虽基本覆盖到美方关切,但在美国看来并没有彻底解决上诉机构的“越权解释”问题,尤其是涉及到“建设性模糊”(constructive ambiguity)案件,而且建立WTO成员与上诉法官的定期交流机制顶多使涉及“建设性模糊”的案件可以送回立法机关(legislative remand),而不太可能就解决立法不确定性而开启谈判;2018年12月,欧盟与中国、印度提交的改革建议主要涉及上诉法官数量及任期问题,且美国可能以更难制衡上诉机构的权力而否决“更长任期”的建议。由于对WTO改革的关键诉求没有得到满足,美国贸易代表办公室在新发布的《2019年贸易政策日程与2018年工作报告》中声明2019年仍将“坚持改革争端解决机制的立场”,说明美国会继续以阻挠上诉法官任命的方式实现其目的。欧盟做出多方努力仍无法满足美国诉求,归根结底在于美欧对于以何种路径建立国际贸易秩序有根本分歧。

  

   美国本质上是想减少WTO争端解决机构的裁决权,以享有更多的贸易自主权和更少的国际法约束,这与欧盟依靠国际规则和制度来保障“公平”并防止“霸凌”的主张是存在根本性分歧的。欧盟不愿在“基于规则”和“多边主义”原则上妥协,美国也以《美墨加协定》作为开端,在颠覆原WTO规则的道路上越走越远。因此,尽管美欧在打击“不公平贸易行为”和修改“发展中国家”标准等方面完全一致,但在是依托国际制度还是听命于权力政治、是走功能主义一体化还是自由政府间一体化道路这一根本问题上,二者其实是为全球治理的未来提供了两种不同路径。

  

   (三)加深发达国家与发展中国家之间的鸿沟

  

   欧盟与美国之外的各方对争端解决机制改革的建议未化解美国不满,联手美日等发达国家的改革行动也没有缓解甚至会加剧发达国家与发展中国家之间在贸易问题上长久以来的矛盾。重新设定“发展中国家”标准,不利于弥合发达国家和发展中国家的分歧,更无助于克服成员发展的差异性和多元利益格局对多边贸易谈判构成的阻力。美国也于2019年2月15日提议WTO改革要大幅减少有资格享受“特殊与差别待遇”的国家数量。关于“发展中国家”概念的质疑本质上是西方发达工业国家对新兴市场经济体竞争力上升的担忧,对“发展中国家”重新分类只会加剧发达国家、发展中国家、欠发达国家内部已然恶化的立场分歧。

  

   此外,片面强调“公平”,强化对部分成员的规制,无法从根本上消除贸易保护主义对多边体制的威胁。“欧盟方案”中被暗示存在“扭曲市场”行为的成员并非当前贸易保护主义的发起者,反而恰恰都受益于并支持多边贸易体制,祭出这些WTO成员的利益以安抚实际推行贸易保护主义和单边主义的成员,只能是纵容保护主义,离真正的“自由且公平的贸易”越来越远。

  

   再者,对于欧盟提出的“诸边谈判”模式,很多发展中成员现在意识到这是以牺牲多边体系为代价强推在电子商务、国内监管、投资便利化等争议较大的议题上的谈判。如乌干达代表认为,启动在电子商务议题上的诸边谈判将使1997年建立的电子商务多边工作组陷入停滞,诸边谈判将改变WTO的决策本质;代表非洲、加勒比和太平洋岛国的瓦努阿图坚持协商一致原则,认为仍应以多哈发展议程为优先;印度为首一些成员也坚持重申应完成多哈议程所有议题的谈判。

  

   综上所述,欧盟WTO改革的目标与其贸易政策一脉相承,其“内部—双边—多边”三步走的策略也显示出欧盟试图将其对自身面临全球竞争和挑战的关切逐步推向多边平台,同时分化组合持不同立场的各方,分头推动其关切的议题,这种狭隘性限制了欧盟“规范性力量”和全球经贸治理领导力的发挥,化解不了眼前危机,也消除不了WTO的根本矛盾。

  

五、结语


   当前,贸易保护主义令中国和欧盟都承受了极大的压力。中欧都面临关税战损害经济的风险,中国还要预估被围堵的可能,欧盟也陷入被迫“选边站”的困境。在与贸易保护主义的抗争从必然双输的“关税战”逐渐转移到可实现双赢的“规则博弈”之际,中欧作为多边贸易体制和规则的坚定支持者,应抓住机遇,在WTO改革上扩大共识、加深合作,共同维护多边贸易体制,促其释放更多贸易红利。双方应发挥各自优势,在协调发展中国家和发达国家立场问题上发挥桥梁作用,同时双向扩大市场准入,将全球经济增长的蛋糕重新做大,共同致力于打造下一个全球经济增长点。

  

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文章来源:《国际问题研究》2019年第2期

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