韩志明:问题解决的信息机制及其效率

——以群众闹大与领导批示为中心的分析
选择字号:   本文共阅读 203 次 更新时间:2019-05-22 00:14:40

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韩志明  

  

   [摘 要]群众闹大与领导批示是公共治理的经典叙事,这两者都是特殊的信息化机制,从上下和内外等不同向度向官僚体制支付了问题解决的信息,开启了问题解决的引擎。本研究立足于社会问题的解决过程,主要从信息角度考察群众闹大和领导批示的信息生产方式、信息传播过程以及信息利用方式等,着眼于剖析官僚体制的常规信息机制及其弊病,阐述群众闹大和领导批示的信息功能及其运行过程,最终探讨公共治理的信息机制及其效率。相对于官僚体制科层化的信息交易,群众闹大与领导批示相互呼应,能够直接表达和快速锁定问题,具有常规化信息机制所不具备的效率,提供了补救官僚制信息失灵的重要机制。

  

一、问题提出


   群众闹大与领导批示是公共治理的经典叙事,具体的社会问题经常通过由两者的隔空对话而得到及时快速的处理,比如三鹿奶粉事件和长春长生疫苗事件等。实际上,许多灾难性事故和群体性事件等都是按照“闹大+批示”的逻辑而得到解决的:一方面,社会民众想方设法“把事情闹大”,形成具有影响力的社会事件;另一方面,面对舆情汹涌的社会事件,党和政府领导人快速做出批示,督促相关职能部门去解决问题。这也是颇具中国特色的治理逻辑。

  

   群众闹大和领导批示都是特殊的信息化机制,具有呈现问题、定义问题、识别问题、锁定问题以及形塑激励等多方面的功能,其中群众闹大是个人意愿(私人信息)的显示机制,也是社会民意共同再生产的过程,主要解决的是“说真话”的问题,目的是将问题呈现和表达出来;而领导批示是领导人意志的显示机制,可以打通官僚体制的层级和部门壁垒,督促官僚体制采取行动,主要解决的是“不办事”的问题。由于信息是可见的、可测量、可监控和可操作的要素,是社会行动的依据、介质和结果,因而也是理论分析的重要维度。

  

   群众闹大与领导批示究竟意味着什么,两者是如何相互建构起来的,是怎样推动社会问题得到解决的?本文将在“群众—官僚体制—领导”三者关系的框架下,将社会问题解决的过程理解为是多元社会主体之间持续进行信息交换的过程,分别以群众闹大和领导批示及其关系为研究对象,探讨其中信息生产的过程、信息传递的特性以及信息利用的途径等,阐明其在问题解决过程中的功能及其技术优势,然后考察官僚体制的信息机制及其失灵趋势,进而揭示公共治理中问题解决的信息逻辑,最终提出关于公共治理信息机制及其效率的思考。

  

二、自下而上:群众闹大的信息生产机制及其技术优势


   自古至今,中国都是大国,人口众多,疆域辽阔,相应的,社会问题很多,具体的矛盾纠纷更多。改革开放四十年是中国经济社会快速发展的时期,也是矛盾纠纷多发高发的时期。随着改革日益进入到深水区,各种矛盾纠纷尤其是许多深层次问题凸显出来,迫切需要党和政府去妥善解决。当然,每个社会都会存在这样那样的问题,不同问题的严重程度也不一样。大部分矛盾纠纷在政府官僚体制的日常管理中得到了解决,但也有许多问题拖延不决,逐渐演变成“老大难”问题,不仅给利益相关者造成了严重困扰,也带来了巨大的社会成本。

  

   社会问题能不能及时得到有效解决,与问题的特性、利益相关者的努力、领导人的偏好以及社会气候等密切相关。许多问题不能解决,不是问题本身不重要,不值得立刻解决,而是没有得到充分的呈现和表达,不能成为官僚体制必须要重视的问题,最终成为“沉默”的问题。而有些问题能够获得解决,关键在于得到了卓有成效的信息化,进行了高效率地公开表达,比如人们通过“越级上访、网络发帖、自杀、罢工、堵塞交通、围攻政府”[1]等方式表达其遭遇和困境,经由新闻媒体的广泛关注,演变成具有巨大影响的舆情事件(如“雷洋事件”),从而得到了及时解决。

  

   研究者认为,“闹大”是社会抗争的形式,是公民维权的重要策略,是社会民众理性选择的结果,具有引发他人关注和重视的技术优势,传递了公共治理危机的信号。[2]古代的小民百姓采用“小事闹大”的诉讼策略,通过虚张声势以达到给官府施压的目的;[3]现代社会中的“闹大”要想达到效果,就要以特殊的方式制造出引人瞩目的社会效应,将具体的矛盾纠纷“问题化”为党和政府必须要重视的问题,[4]甚至是政府必须“兜底”的问题;[5]个别人尝到了“闹大”的甜头,就以此从地方政府手中谋求不当利益;[6]而政府越害怕事情“闹大”,民众就越把闹大当作要挟政府的筹码;[7]闹大俨然成了可变现的资源。

  

   “闹大”即通常说的“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,泛指公民个人或集体采取激烈行动,把矛盾纠纷公开化,引起社会各方面的关注,或者是某些社会问题由小问题发展成大事件,进而推动社会力量特别是(上级或中央)党和政府来解决问题的过程。[8]“闹大”现象广泛出现在业主维权、劳资纠纷、环境抗争、征地拆迁等矛盾纠纷较为集中的领域,体现为各种舆情事件或群体性事件(包括网络舆情事件等),推动了相关问题得到关注和重视,但这也带来了高昂的个人成本和社会代价,加剧了政府的治理危机,[9]破坏了社会的是非观和公正观,[10]产生大量负面影响。

  

   从网络申诉到街头抗议再到群体性事件等,群众闹大的表现形式五花八门,持续时间有长有短,提出的要求也各不相同,但都是对于社会问题的直接表达,其实质都是“为了解决问题而进行的信息支付,是在向社会公众、党和政府提交关于社会问题症候的信息,表明社会问题是存在的,是非常紧急和重要的,是需要党和政府立即采取行动去加以解决的”。“信息支付”就是所有“闹大”现象中共同的和一般性的东西,闹大就是以问题为中心的特殊的信息再生产过程。闹大的“大”是对于信息支付的量度,通常由信号的强度、持续的时间、参与的人数、传播的范围、接触到的党和政府及其领导人的级别等指标体现出来。[11]

  

   作为信息生产的机制,群众闹大包含三个方面的过程:首先是“痛苦表达”,行动者个体或群体搜集和整理资料,对相关信息进行编码和加工,呈现其遭遇到的不公正经历或境遇,特别是由此造成的损害或死伤等后果;其次是“共同生产”,问题信息持续扩散,被更多人知晓和关注,其他社会公众(非直接利益相关者)尤其是新闻媒体积极参与,分别做出不同的反应,提供或呈现新的信息,形成了信息共同生产的格局;最后是“吸纳升华”,问题信息不仅包含利益相关者的“痛苦”状况及其程度的内容,也吸收其他社会主体的意见和诉求,特别是要升华成能够引发社会共振的重要主题,如权力腐败、草菅人命、不负责任和社会歧视等,从而能够进行强有力的社会动员。

  

   问题信息生产的过程对应于闹大演化的故事,刻画了利益相关者的困境、难题和痛苦,也显示出社会公众的关注、焦虑和紧张。就其形式而言,问题信息不仅仅是文字的或话语的信息,也是通过社会行动(事件)体现出来的信息,尤其是抗争性行动(比如跳楼、跳桥、游行、示威等)等。这些信息是显示度很高的信号,能量级很大,吸引人们的眼球,牵动人心。不同于经过编码和抽象的标准化信息,闹大的信息包含了主观的和客观的信号,很多是未经编码或难以编码的信息,信号是嘈杂的、粗糙的和混乱的,也是不规则的,标准化程度低,没有统一的格式和程序,具有主观性、个性化、多样化和差异性等特点,相互之间甚至充满了矛盾性。其中有关情感的信息既是“闹大”的工具,也是“闹大”的结果,是生产性的力量。[12]

  

   信息是社会事实的人为量度,是社会现象的客观表征。“只有通过某种信息,世界万物才能表明自己的存在。”[13]很多问题被认为是无关紧要的,得不到应有的重视,不是因为这些问题不重要,不严重,而是因为没有将有关问题信息组织起来,对问题进行恰当地表达和论证,或者是相关的问题信息没有被公开化,不能形成强大的舆论影响,无法引起足够的关注,比如早在2017年11月3日,长春长生公司百白破疫苗在抽样检查中,就被检出效价指标不符合标准规定,其后有关部门展开了调查,但调查结果并没有通报,长生公司2017年发布的年报也没有披露相关信息,因此这个问题也就不了了之。

  

   所以,社会问题从来不是不言自明的,而是由相关信息来定义的,因此必须要通过一些指标、焦点事件、灾害、危机与符号来推动公众和政府决策者对某些问题的关注。[14]社会问题要变成政策问题,需要某种“触发机制”(事件),触发机制引发公众普遍的消极反应,形成要求变化的政治压力。[15]相较于制度化的利益表达及其漫长而繁琐的流程,“闹大”作为典型的“焦点事件”和“触发机制”,直接表明了问题所在及其严重性,快速形成强大的舆论影响,制造出轰动的社会效应,可以获取社会的同情和支持,增加引起党和政府领导人关注的概率,在信息的生产、传递和扩散方面具有明显的技术优势,加快进入政府议程的速度。[16]

  

   当然,就信息的赋值及其计算而言,“闹大”既可能是诚实地表达了问题的状况,真实地反映人们的心声和意愿,也可能是虚张声势夸大其辞,故意散布不真实甚至是错误的信息,“制造出问题,给予戏剧性的夸大,引起人们的注意,给政府施加压力以解决此问题”。[17]由于不同问题相互之间具有竞争性,个体的“闹大”具有越来越多的表演性和戏剧性,刻意放大个人想当然甚至是不存在的“痛苦”,企图获得非分的个人利益,而群体性的“闹大”则很容易陷入群体极化,形成暴力事件,产生破坏性后果。因此“闹大”过程也包含了不准确的信息生产及其传播。

  

三、自上而下:领导批示的信息维度及其治理优势


   正常情况下,群众闹大具有很高的透明度、开放性和外显性,人们不仅可以看得见,也可以参与其中。领导人在神秘的办公室里,或是神情肃穆,对有关情况做出批示,或是严词厉色,对下属发出指令或要求,这些大多不为外人所知。实际上,除了偶尔的现场办公之外,党和政府的领导人的主要工作就是给下级部门及其官员发出指令等,而很少亲自处理具体的矛盾纠纷。

  

领导批示是中国特色的政治现象。作为应急决策的基本形式,政治生活中的批示随处可见,内容涉及所有社会领域,为问题解决提供了行之有效的工具;[18]批示提醒官僚体制注意解决哪些问题,或者要求提出处理建议和提供具体情况,或者对提出的建议表示意见;[19]批示不是正式的公文,规范化程度也不高,是“制度约束下自由裁量权的运用”,以领导的职位权力和个人权威为后盾,具有很强的执行力;[20]领导批示是意志表达、信息交流和权力运用的重要方式,各级领导人的批示在处理具体问题上的“决定性作用”已然是中国政治的重要特色;[21]作为官僚系统中的信息交流的一种重要方式,(点击此处阅读下一页)

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文章来源: 中国行政管理 公众号

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