张中祥:中国对外援助为什么会遭到前所未有的质疑

选择字号:   本文共阅读 2424 次 更新时间:2019-05-15 23:22:24

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张中祥  
大宗商品价格下跌,并引起宏观经济整体下行,当油价为每桶120美元的时候,偿还500亿美元贷款仅需要每日出口100万桶石油。但在油价位于每桶40美元的时候,情况就大为不同了:日均出口量需要提升到300万桶。委内瑞拉等国当年在油价还处于高位的时候与中国签的石油换贷款协议,没有预料到国际油价会从2014年下半年开始断崖式下跌,以致不得不偿付两到三倍于以往的石油来满足贷款偿还协议条款。伴随石油价格大幅下滑,这个资源丰富的南美国家深陷经济危机之中,正在为多年的经济管理不善付出惨痛的代价,其价值高达数百亿美元的中国债务能否归还存在很大的不确定性。如果这么大的贷款额迟迟不能归还甚至打了水漂,无论从地缘政治上讲还是经济上讲对中国都是巨大损失。

  

   这使得中国银行以大宗商品为抵押、通过换取资源向许多风险评级较高的国家提供的贷款面临重大的国家和宏观经济风险。这个国家和宏观经济新风险也为今后签署贷款换油气协议敲响了警钟。虽然现在优质资产很少出售,即使出售,外国政府已多次阻止中国国有石油企业购买油田,中国国有石油企业可能也无法公平地中标。在这些限制下,用贷款换取油气的交易是中国多元化其石油供应的次优选择。但是在与经济结构过于单一、财政完全或主要靠资源出口收入的低收入国家签署大额以出口资源偿还贷款协议时要慎之又慎。

  

五 对外援助的范围局限于政府开发援助为宜


   中国对外援助仍然属于南南合作的范畴,以后还是把对外援助范围局限于经合组织发展援助委员会发展援助标准高度优惠的政府开发援助比较好。领导人国事访问期间高调宣布的很多援助本来仅很少一部分是ODA、免费赠款,而更多的是优惠贷款、优惠买方信贷和优惠卖方信贷组合在一起构成混合信贷。这些信贷额度与赠款援助承诺之后会被用来支付逐步谈成的项目的,结果笼统地统计在对外援助里,一方面国人会误以为在全世界撒钱,另一方面难免落下中国一直声称自己是发展中国家、结果对外援助比发达国家还多的口舌。另外,根据上述Axel Dreher等学者研究,优惠性较低的“其他官方资金”,也就是中国对外援助的大头优惠贷款,不能促进受援国的经济增长。事实上,受援国期望日趋多元,由单一物资需求上升到对技术转让、基建支持和发展能力建设等需求。国际援助模式也从简单项目建设向发展援助模式转变,注重对受援国国情进行长期能力培养。中国应根据新的援外形势做相应的调整。

  

   本来中国领导人国事访问期间高调宣布的信贷额度是援助承诺之后被用来支付逐步谈成的项目,央企国企就把它当成政治任务来做了,结果实施过程中可行性经济性分析做的不好,犯了在项目可研和尽职调查上的粗线条的通病。对一些商业项目而言,强调政治和战略意义,并不等同于可无视商业逻辑。否则,必然丧失可持续发展的基础。援助项目与受援国实际需要脱节,部分项目效益不彰,影响不佳,造成资源浪费等等诸如此类的报道屡见不鲜。同时,由于这些中国国有企业可以在国内获得资本来弥补海外亏损,因此,产生了这些国有企业对国家资金使用不负责任的看法。另外,虽然中国的对外援助机制是由外交部、商务部及其相关银行、财政部联合管理,但之前长期主要由商务部负责项目执行,容易给外界以口实,认为中国援外项目隐含商业动机。因此,国家也有必要明确区分援外项目和商业项目。

  

   因此,把对外援助的范围局限于发展援助标准高度优惠的ODA,ODA支持的援外项目重在利他。而商业项目更重视其商业逻辑和可持续发展的基础,避免资金浪费,提高资金使用效率。

  

六 对外援助作为外交的重要手段服务国家战略与核心利益


   与美国等西方国家的对外援助不同,中国公开表示,提供援助时不会干涉别国内政。美国《纽约时报》在报道中国与阿根廷的合作项目时曾指出,与世界银行和泛美开发银行不同的是,中国并没有在贷款上附加短期条件,也不推动紧缩措施。中国的援助是无条件的,又缺乏透明性,而美国等西方国家和多边开发金融机构的援助都附带有政治透明性等要求。能拿到中国援助的就不再从西方和国际开发金融机构获取,西方国家也会经常拿这点来诟病中国的对外援助,指责中国是“流氓捐助者”,无视援助规则,延迟这些受援国的改革,恶化受援国政府治理,加剧腐败等。但上述Axel Dreher等学者研究发现,中国大量资金援助并没有削弱获得西方援助和贷款的有效性。

  

   中国对外援助仍将秉持不像西方那样附加“政治条件”的原则,但绝非不考虑国家利益需要,而是要充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用, “服务于国家外交总体布局”。因此,中国的对外援助中应该对一些发展和软性的东西要更加重视。但这又会与中国不干涉别国的外交政策相悖或发生矛盾。以优惠贷款建设的中缅油气管道项目为例,中石油在中缅油气管道项目上的确在履行社会责任上花费了巨额“真金白银”,但并未在缅甸收到预期效果。究其原因是管道沿线需要帮助,但由于中国不干涉别国的外交政策,中石油在公益项目中仅是出资方,具体实施则交由缅甸方面来做,导致学校、医院建在了远离项目途经地的其他城市,而深受项目影响的地区,却未得到应有的实惠,在投资过程和运行中遇到麻烦,吃了大亏。笔者曾撰文,在能源资源领域,中国在高风险的国家有大量的投资和资产,正在挑战中国长期执行的互不干涉的外交政策,呼吁这一政策的确需要再斟酌,也许到了与时俱进、需要政府重新审视的时候了。

  

   最大程度上维护国家利益是美国对外援助的底线,更是首要目标。随着中国国力的进一步增强,对外援助的规模会越来越大,现有体制中存在的职能重叠和相互不协调的问题越来越严重,国家国际发展合作署正是应对援外新形势于2018年4月挂牌成立,以最大程度上维护中国国家利益。该署承担“战略谋划”和“协调”任务,整合分散的重要援助决策,协调具体执行机构的工作,提高资金使用效率。中国应借鉴西方发达国家援外法律制度的合理成分,尽快建立体现南南合作特点、符合中国国力、具有中国特色的《对外援助法》,增强援外管理制度的系统性、权威性和合法性,优化对外援助结构,提高对外援助的透明性,发挥企业、个人、民间组织作用,强化对援外项目的监管和评估机制,使对外援助在有效帮助受援国改善民生,增强自主发展能力同时真正作为大国外交的重要手段服务国家战略与核心利益。

  

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文章来源:《武汉大学学报 (哲学社会科学版)》第 72卷第3期,179-184页。

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