贺雪峰:规则下乡与治理内卷化:农村基层治理的辩证法

选择字号:   本文共阅读 500 次 更新时间:2019-05-15 23:09:10

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

   取消农业税后,国家向农村输入越来越多的资源。为了保证下乡资源的合理有效使用,国家制定了越来越多也越来越具体的资源使用规范,这些资源使用规范在防止基层资源滥用的同时,也极大地限制了基层治理主体的主动性,造成基层治理中的形式主义和内卷化。尤其值得讨论的是,最近数年国家提出建设服务型基层组织,变基层的管理为服务,在基层实践中却出现了服务主体性丧失和积极性丧失的问题。解决问题的办法是寻找平衡,一方面要对资源使用进行规范,一方面又要给基层治理一定的主体性和主动性,允许基层治理有相对灵活的自主空间。

  

一、问题的缘起:以湖北省两个村庄为样本


   2018年,笔者到湖北省T县和X县调研,发现当前中部农业型地区村级治理的规范化要求也已经相当严格。遗憾的是,这样一种严格的规范化要求却似乎没有在治理上起到应有的作用。相反,严格的规范化要求造成了基层工作的很大困扰,甚至因为有大量上级要求的规范工作要做,村干部都没有时间真正接触村民群众,了解村民群众的需要,解决村民群众的问题了。

  

   T县A村只有500多人,常年在村200多人,是一个极小的村,三名村干部分别为村支书兼村委会主任、村支部副书记、村妇女主任。按上级要求,村干部周一到周六必须全天上班,时间固定为上午8:00—12:00,下午3:00—6:00,周日村支书值班。除到镇上开会外,村干部必须在村部办公室坐班,县市和乡镇有关部门(组织部、纪委、扶贫办等)每隔一段时间进行不定期坐班情况督查——实际上几乎每周都有部门来督查。此外,按照T县县委组织部要求,全县所有行政村都要建面积不低于500平米的村办公大楼,县委组织部每村补助30万元,即使如此,每个村仍然要形成大约40万元村级负债,在几乎没有村集体收入且2003年农村税费改革锁定村级债务仍未偿还的情况下,县委组织部不仅要求各个行政村在年内完成建楼任务,而且要求各个行政村制定偿还建楼负债的还债计划。建新村部成为了一段时期的中心工作,各个村的建楼进度由乡镇每日公开、每日督办,不能按时完成任务的扣发村干部绩效工资。

  

   T县A村村部一楼是村民服务中心,村妇女主任和副书记轮流坐班,等村民来村部办事。只不过在一般时期,每周也就两三个村民来村部找村干部办事或解决问题,诸如上户口、办理低保、申请困难救助以及反映家庭情况。村干部上班主要事情有三项:一是几乎每天都有村干部要到乡镇开会,二是完成上级交办各项事务,主要是完成上级要求填报的各种报表,三是完成常规工作并“办事留痕”。“办事留痕”费时费力最多的有两项工作:一项是精准扶贫,一项是党建工作。以党建为例,A村有31名党员,每月都要召开支部主题日会议,村党支部副书记每月为整理主题日会议资料“留痕”就要用一周时间。村支书说,最近一年多时间的党建资料比过去20多年加起来还要多。村支书还说,现在党建工作形式要占到90%以上,实质内容不到10%。每个季度上级都要来检查党建资料工作,每次检查也都只是形式要件检查,而不会也不大可能检查实质内容。不仅党建工作,几乎所有工作都要“办事留痕”:维稳、网格管理、农业生产、纠纷调解,都要求有规范的资料存档。村支部副书记的重要工作就是整理资料、留痕存档了。精准扶贫则是“办事留痕”及规范管理要求更高的一项工作。A村有两个上级派驻工作组同志,主要工作也就是整理全村21户一般贫困户(另外还有9个五保户、14个低保户)的各种资料,村干部只是协助工作组准备资料。

  

   对村干部工作的规范化要求同时也就是正规化、行政化的要求。本来村干部是不脱产干部,上级要求村干部必须脱产坐班,村干部就不可能再从事其他职业获得收入,湖北省因此将村干部误工补贴的报酬改为工资,规定村支书可以享受乡镇副职干部的待遇,T县村支书一年的工资为3.9万元,其中大约一半为年终绩效考核工资,A村各项工作都是完成较好的,书记一般可以拿到3.5万元,副书记和妇女主任等副职干部工资为书记工资的80%,即2.7万元/年。湖北省是在2016年大幅度提高村干部工资的,之前村干部误工补贴大约为1万元/年。不过湖北省只是规定了村主职干部工资提至乡镇副职干部的水平,大多数地区副职村干部仍然拿误工补贴。T县用地方财力提高了副职村干部报酬,所以就要求所有村干部都必须坐班,按时上下班,村干部就职业化和脱产化了。或者说,正是村干部“误工补贴”变“工资”加剧了村干部的职业化、脱产化,村级工作规范化、程序化、正规化才有了条件。X县与T县不同,即X县村支书工资化了,每年可以拿3.4万元工资,其中1.4万元为年终绩效,上级考评好的年终绩效可以拿到1万元左右,不好的只拿得到2000元。副职村干部却仍然只能拿误工补贴,每年报酬4000—8000元,因为X县地方财政无力支付副职村干部工资。因此,X县也只可能要求村支书坐班,其他村干部则轮流值班。轮流值班是按任务来工作的。在X县C村,“办事留痕”做材料的有两个专职人员,一是村文书,二是村支委。X县C村村支书称:“现在农村工作千头万绪,所有工作都要归到村里来管,并且所有工作都要办事留痕,要做详细记录,这样防止出现问题时倒查追责。没有留痕的工作要么是白做了,要么出事了就会追究责任。”有时做事情很简单,比如调解纠纷可以很简单解决了,“留痕”却很花功夫,因此,全村4个干部中有两个干部专门做材料。“上面千条线”,不仅“条条多”,而且“框框多”,每个“条条”所下达的任务都有“框框”,即规范化要求,稍有不慎就可能犯错误,上级就可能追究追查,按照村干部的说法——“条条蛇都咬人”。C村村支书指出:“现在农村工作既要搞工作又要有自我保护意识。不然就不知道犯了哪一条,被处分了还不知道为什么。现在怕干事,不想干,主要是怕追责。干的越多怕的越多,一干事就容易出偏差,所以不如不干。干事要按程序,有没有效果无所谓,反正不追究责任就算了。”

  

   不仅村一级对“办事留痕”的形式主义不胜其烦,C村所在乡镇同样深受其害。一个乡镇领导说:“现在是程序合规最重要,过去是结果导向。过去是抓住老鼠是好猫,现在讲程序,问题是很多程序不见得适用。”他举了一个例子:上级要求乡镇干部下到村组开“屋场院子会”,开会很好,能拉近与群众关系。但是现在开会普遍变成专门准备资料、“办事留痕”了。上级要求一个月开两次会,必须要有专人整资料,资料包括:会议方案,时间,会议通知,会议内容记录,参会人员,前一天碰头会的记录,资料整理,以及第二天开会时的签到表、会议记录、拍照、手机定位,第三天会议处理结果装订、上报镇扶贫办。结果就是,开半天会,整理资料花了三天。现在乡镇做任何工作都要按程序,程序性的事情至少要增加基层干部30%的工作量。这个乡镇领导说:“县里有很多人分工负责,所以程序复杂也能搞得了。乡镇每个人都要做很多事,程序一复杂,事情就做不了了。”

  

   与对工作规范化要求相一致,近年来湖北省要求村一级设建党群服务中心,设立办事大厅,村干部坐班值班,湖北省委组织部要求村村都有阵地,就是要建高标准的村部办公楼。T县要求每个村按最低500平米新建或改建村办公楼,我们调研的X县C村因为邻近县城,2016年所建村办公楼面积达2500平米,与村老年日间照料中心合并建成的,花费250万元,建村部用掉村里征地款200万元后还剩50万元债务至今未付。

  

   农村税费改革前后,上级要求村一级化解村级债务,要求村一级将所有能拍卖的集体资产都卖掉还债,有村集体甚至将村部也卖掉了。这两年湖北省委组织部又以建设阵地的名义,不区分村大村小及各个行政村的具体情况,一律要求新建村部面积不得低于500平米。T县A村全部人口才500多人,村干部才3个人,500平米的村部,村干部人均办公面积可能大大超标,建好的村部将来可能无人使用。最近二十年我们一直在全国农村调研,遇到了很多不切实际的折腾,比如,十多年前全国推行农村党员电化教育,每个村的阵地都建好了,却几乎没有发挥过作用。

  

二、由管理型到服务型的村级组织


   让人意外的是,调研的T县和X县村干部普遍认为,取消农业税前的农村工作比现在工作要好做多了。虽然我们一向认为,取消农业税前,无论是收粮派款还是计划生育都是“天下第一难”的工作,被称作“要钱要命”的工作。因为农民负担太重,到上个世纪末,农民负担引发严重的干群冲突,造成严重的三农问题。不过,从村干部的角度看,取消农业税之前,村干部工作虽然很难,任务却是很明确的,且完成任务是有手段的,只要能完成“收粮派款、刮宫引产”任务,上级就会对村干部的工作进行奖励。农村工作具有很强的季节性,集中在几个月时间就大致可以完成上级布置下来的任务,同时可以相对自主地完成村庄各种任务比如纠纷调解、冬修水利等工作。简单地说,取消农业税前,虽然农村工作不好做,却因为任务十分明确,完成任务的手段明确,上级对村干部的支持(有时是求助于村干部),而使村干部可以集中精力在有限时间完成任务。为了调动村干部的积极性,乡镇往往也会对按时足额完成任务的村干部进行奖补,村干部有一定的剩余索取权,有工作的主动性。

  

   总体来讲,取消农业税前,国家从农村提取资源,乡村关系中有着相当明确的上下级关系,因为村干部必须协助乡镇完成自上而下的国家任务。但是,因为村干部毕竟不同于国家干部,乡镇为了调动村干部完成国家任务的积极性,就需要给村干部一定的剩余索取权,就要保护有能力完成上级布置任务的村干部。乡村干部对农户更多是汲取资源的管理为主。

  

   取消农业税后,国家不再向农民收取税费,相反,国家开始向农村输入越来越多资源:一种是通过项目制由国家直接在农村进行项目建设,为农民改善生产生活基础设施,这些项目一般都不会经过村干部的手。另一种是通过“一卡通”直接发钱到农户,典型如农业综合补贴,这也是不经过村干部手的。还有一种资源输入,虽然也是直接发给农户,不过究竟是发给哪个农户,必须要经过村干部的评议,村干部因此就在国家资源下乡的过程中有了一定发言权,比如农村低保以及危房改造项目。农村最低生活保障就是将农村收入低于当地最低生活保障线的农户纳入救助,不过,农民收入很难计量,谁是低保户就需要有一个复杂的评定过程,在评定不规范的情况下面,村干部就可能在分配低保指标时优亲厚友,甚至有很多地方将低保指标当作治理资源来使用。农村低保实践中出现了“关系保”、“人情保”、“维稳保”、“治理保”,甚至出现了“开豪车吃低保”的情况。

  

为了治理农村低保乱象,地方开始创造出各种复杂的规范化的制度出来,最典型的就是河南邓州为了规范村级治理而创造的“四议两公开”制度,这个制度的初衷就是为了治理农村低保、危房改造和党员指标分配中的乱象。比低保制度实践影响更大的是作为国家世纪战略的“精准扶贫”,为了防止精准扶贫中再出现扶贫资源的滥用,国家制定了极为详细复杂的精准扶贫制度体系,包括建立了自下而上的扶贫数据库,贫困户建档立卡信息汇集到国家扶贫信息系统,(点击此处阅读下一页)

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