秦前红 底高扬:合宪性审查在中国的四十年

选择字号:   本文共阅读 2981 次 更新时间:2019-05-07 09:43:50

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秦前红 (进入专栏)   底高扬  

  

   内容摘要:合宪性审查制度的确立经历了宪法监督、备案审查、“宪法司法化”“违宪审查”等尝试或探索的过程,其中,“宪法司法化”(至少目前)已经被否定,其他具体机制得到了宪法或法律的确认。也就是说,在全国人大及其常委会负责宪法监督的整体的开放性框架下,中国建立了一种融宪法监督、备案审查、“违宪审查”、合宪性审查于一体的复合式宪法监督制度体系。中国合宪性审查制度建设不是一个理性的构造过程,主要是一个经验的积累过程。执政党政治资源的转换催生了合宪性审查制度,但合宪性审查制度不是中国宪法监督制度的终极形态。

  

   关键词:宪法监督;备案审查;“宪法司法化”;违宪审查;合宪性审查

  

   (特别说明:行文过程中涉及了大量法律,而且同一部法律经过了一次或多次修改。我们在引用某部法律及其具体条款时是按照历史顺序安排的,某具体条款内容在没有特别说明的情况下仍然原封不动地保留在原法律中,只是可能相应的序号发生了改变,但这不影响问题的具体讨论。)

  

   中国共产党在十九大报告中第一次明确提出了“合宪性审查”的工作机制,其目的在于加强宪法实施与监督,维护宪法权威。在中国宪制语境下,合宪性审查不是在一次会议上突然被提出来的,而是经历了从理念塑造到制度选择的发展过程,而且可以预见的是,该工作机制不是一劳永逸或一蹴而就的,其必然要通过实践检验才能不断走向完善与成熟。作为一项与宪法紧密相关的制度,合宪性审查的嬗变历程与中国宪法发展形影相随,可以说中国宪法在执政党视阈下的实质定位与政治功能决定了合宪性审查的基本存在样态、规范结构空间与制度功能效力。中国真正现代意义上的“宪法”理念源于改革开放,相应地,“合宪性审查”理念因此而获得启蒙性的激发,并在之后四十年的阶段性博弈中获得最接近中国国情的制度形态。纵观这一历史过程,我们可以发现合宪性审查机制的发展经历了宪法监督、“宪法司法化”、违宪审查、备案审查等尝试或探索过程,那这些制度各自具有怎样的背景与内涵?党对待这些制度的态度是怎样的?这些制度的关系或内在逻辑主线是什么?合宪性审查的制度历史方位如何界定?本文对上述问题展开系统地梳理与分析,以期能够勾勒出中国监督宪法实施的制度谱系,为读者认知、判断、预测中国合宪性审查制度的发展提供参考。

  

一、八二宪法蕴含的“合宪性审查”理念及其局限性


   1982年宪法(以下简称“八二宪法”)是改革开放的产物,确立了中国真正现代意义上的“宪法”理念,是新宪法与旧宪法的分水岭。八二宪法明确了宪法监督原则(一般被概括为“宪法监督”原则),这一原则本身就蕴含了“合宪性审查”理念。该宪法表现出经济宪法的突出特点,以致于现代意义上的“合宪性审查”理念没有进一步落实到具体实践,在功能定位和制度选择方面具有一定的局限性。

  

   (一)1982年宪法确立了中国真正现代意义上的“宪法”理念

  

   我国属于后法治发展国家,我们的法治理念及其相应的制度很多是从西方发达国家借鉴或直接移植而来的。从本质上而言,宪法都是政治性的,但不同阶段的宪法指向不同。1954年宪法是新中国成立后第一部社会主义性质的宪法,但该宪法着眼于国家,目的在于为新政权的存在与发展提供正当性基础。第一,从立宪动议来看,斯大林的制宪建议促成了1954年宪法的制定。斯大林对新中国制定宪法问题的关注是比较早的,曾三次对中国制宪问题发表了意见。没有证据表明斯大林“强迫”执政党接受其制宪建议,相反,执政党认识到通过宪法表明国家独立的事实是必要的,这对于确认政权合法性是极为重要的,最终作出制宪的政治决断。第二,从宪法结构来看,1954年宪法将“国家机构”置于“公民的基本权利和义务”之前,这种结构性安排凸显了宪法功能的侧重点,即1954年宪法的“国家秩序优先理念”。第三,从宪法内容来看,1954年宪法的主要关注点是国家政策的制定与国家权力体系的建设问题,不对政治权力或政府权力的运行加以明确的宪法界定与限制,也没有规定立法、行政、司法部门的责任,缺乏有限政府、责任政府理念。第四,从公民素质来看,普遍缺乏宪治意识,公民的政治理念仍然处于前近代时期,将国家政治秩序和社会正义的希望寄托在政治领袖的身上,没有通过约束公权力来保证自己基本权利的宪法理念。综上所述,受过渡时期历史发展环境的影响,1954年宪法具有较强的宪法工具主义色彩。尽管其制定过程追求民主,但未能充分体现宪治价值,未能确立中国真正现代意义上的宪法理念。1954年宪法具有高度的意识形态化和纲领化,对宪法作为国家的“根本法”地位以及宪法的法的特征都缺乏必要的说明,这就存在一个潜在的危机,一旦政治形势和任务发生变化,必然影响宪法的稳定性,损害宪法的权威和价值,成为新的政治意图的赘物,历史的悲剧发展就难以避免了。“施行三载,不宣而废”的历史印证了这一点。亲自主持、参与制定1954年宪法的毛泽东曾言:“宪法是我参加制定的,我也记不得……主要靠决议、开会,一年搞四次,不靠民法、刑法来维持秩序。”在这样的宪法理念下,“大跃进”“文化大革命”等严重违宪行为陆续发生了。在当时条件下,制宪者和公民对宪法实施的重要性和价值尚未形成必要的认识,遑论合宪性审查的问题了。

  

   之后,执政党根据政治形势和政治任务的需要,制定了1975年宪法、1978年宪法,由于前者是“文化大革命”的产物,后者仍然坚持“无产阶级专政下继续革命”的指导思想,故两者的宪法理念均具有极大的历史局限性。只有在中共十一届三中全会之后,八二宪法才真正确立了中国现代意义上的宪法理念。首先,相较于前三部宪法,尤其是作为修宪基础的1954年宪法,八二宪法理念发生了明显的变化:一方面,在宪法结构上,将“公民的基本权利和义务”调整到“国家机构”之前,这种文本结构的变化至少在形式上反映了1982年宪法对公民基本权利认识的深化以及更加优先保障公民基本权利的思想。另一方面,在宪法内容上,1982年宪法首先在序言中明确规定了宪法的根本法地位和最高法律效力,使得宪法在中国法律体系中的统领地位获得宪法依据;其次,八二宪法恢复和增加了合法私有财产权的保障、公民批评建议申诉权利等公民基本权利内容,使“宪法是公民权利的保障书”再次得到彰显;再次,1982年宪法恢复和增加了全国人大常委会的宪法实施监督职权。这些内容反映了国家的公民权利观和宪法观的更新。可以说,1982年宪法理念更加倾向于公民基本权利保障、国家权力制约和宪法秩序等,且后两者的目标亦指向前者,因此其确立了中国真正意义上的宪法精神,为合宪性审查奠定了认知和制度基础。同时,执政党在经过“文革”十年浩劫,对宪法权威的重要性有了更深层的体会,这为宪法实施监督奠定了思想和组织保障。

  

   (二)宪法监督:八二宪法中的“合宪性审查”整体架构

  

   八二宪法规定了宪法实施监督制度,即由最高国家权力机关全国人大及其常委会对宪法的实施承担监督职责。具体来说,全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定;全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令以及撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。全国人大常委会的决定是否不适当,国务院的行政法规、决定和命令以及省级国家权力机关的地方性法规和决议是否同宪法相抵触,都蕴含着对这些规范进行合宪性审查的问题。因此,八二宪法规定的宪法监督制度本身潜在地表达出合宪性审查的理念。

  

   如何理解八二宪法中的宪法监督呢?学界对此有两种意见,一种认为应该从广义上理解这种宪法监督,认为八二宪法规定的宪法监督不仅包括全国人大及其常委会的监督,还包括国务院、县级以上地方人大及其常委会等其他机关监督以及公民、社会监督。另一种认为应该从狭义上界定宪法监督,认为宪法监督仅指全国人大及其常委会的监督,宪法第89条第13、14项、第99条第2款、第104条规定的国务院、地方各级人大及其常委会的监督虽体现为法治方面的一种监督,但严格地说,它们不属于宪法监督的职能。本文认为,宪法监督的界定不应该泛化,根据我国宪法和法律的相关规定,宪法监督宜限制为全国人大及其常委会对宪法实施的监督。首先,1982年宪法文本明确规定全国人大及其常委会拥有监督宪法实施的职权,其他国家机关或主体并未获得明确授权。其次,宪法监督必然涉及宪法解释,通过“解释宪法”来实现“监督宪法的实施”,而不存在脱离“解释宪法”的“监督宪法的实施”。由于八二宪法是由全国人大制定的,故全国人大具有宪法的当然解释权,除此之外,只有全国人大常委会享有宪法解释权,其他国家机关或主体均无权解释宪法,因此,包括国务院等其他国家机关无法对宪法实施进行监督。再次,八二宪法序言最后一段不能推出其他国家机关、各政党等有宪法监督权。因为“维护宪法尊严、保证宪法实施”与“监督宪法实施”乃属两个不同的概念。后者是专项职权,是行使最高国家权力的一种表现。从范围上来讲,宪法监督一般窄于宪法实施。比如国务院履行宪法规定的职权就可以“维护宪法尊严、保证宪法实施”,但是其不属于宪法监督。

  

   八二宪法为何没有采取美国式司法审查模式、德国宪法法院模式或法国宪法委员会模式,而是确立了上述宪法监督模式呢?本文认为,这是由中国实行人民代表大会制的体制决定的。人民代表大会制是中国的根本政治制度,全国人大及其常委会是最高国家权力机关,国务院、最高法院等都由全国人大产生,对其负责,受其监督。宪法是中国的根本大法,具有最高法律效力。据前所述,只有全国人大及其常委会有权解释宪法,而鉴于全国人大一年开一次会且会期短、任务重,因此,对宪法的实施进行经常性监督,“恐怕很难设想再搞一个比(全国)人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事”。

  

   八二宪法确立的宪法监督模式实际上为之后的具体实践(包括合宪性审查等具体机制)划定了一个整体框架,其意义在于:第一,“文革”的十年动荡,深化了对宪法权威的认识。党明白一个国家不能没有规矩,而中国最大的规矩就是宪法,八二宪法是经过全国人民充分地民主讨论制定的,是全国人民最大的共识。宪法权威依赖于对宪法实施进行监督,及时发现、纠正和惩罚违反宪法的行为。第二,宪法监督不能是盲人摸象,不能搞理想主义,必须立基于中国国情,设置不能触碰的底线。如前所述,八二宪法规定全国人大及其常委会负责宪法实施监督,这是由中国政治体制决定的,某规范或行为是不是违宪,只有全国人大及其常委会有最终决定权。“当然,随着情况的发展,是不是还可以搞一些具体的规定,那要等将来再说。”第三,宪法监督不适宜被直接作为一种自足而封闭的机制来适用,其结构意义大于功能意义。若不能明确此认知,其将因无法承认巨大的功能预设而减损自身的效能和公信力。而宪法监督模式蕴含的合宪性审查理念如何落地生根,形成具体的制度,本文将在下面部分进行梳理,并分析、阐述相关宪法原理。

  

   (三)对八二宪法中宪法监督安排的评价


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文章来源:《学术界》2019年第4期

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