孟勤国 肖楚钢:土地征收法律制度的重点问题与立法建议

选择字号:   本文共阅读 279 次 更新时间:2019-05-05 22:24:17

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孟勤国 (进入专栏)   肖楚钢  
反而有鼓励土地征收违法行为的作用,必须推倒重来。

  

   首先,政府违法征地的法律责任大多空洞无物。国务院要求公安机关严查暴力征地,禁止随意动用警察参与强行征地,追究因征地引发恶性事件的党政领导的责任,不少地方政府我行我素,因为动用警察参与强行征地至今没有一例被认定为“随意”。国土资源部要求规范征地程序,不得强行征地,对违法违规征地、采取暴力方式征地等侵害农民利益行为,引发群体性或恶性事件的,按照有关规定对有关责任人员严肃追究责任 ,但查处主体缺位,地方国土资源局不能不听政府的。法律、法规没有明确的强行征地、暴力征地的法律责任,公安机关、检察院、法院有理由不予立案,刑事追究和行政诉讼无从谈起。因而,必须重新构建政府违法征地的法律责任。《土地管理法修正案》(草案)第 6 条赋予国务院授权的机构以督察的权力,督察机构负责直接监查省、自治区、直辖市人民政府,以及国务院确定城市的地方人民政府对土地的利用和管理情况。这为强化和细化行政机关在违法违规征地上应承担的法律责任,提供了法律制度层面的宏观指引。2018 年修改的《农村土地承包法》第 62 条沿用了 2009 年修改的《农村土地承包法》第 59 条,设置了对于违法违规征地的刑事责任追究或损害赔偿责任承担的原则性规则。但这些都远远不够,《土地管理法》《农村土地承包法》还应当明确禁止一切不属于法院强制执行的强行征地,对动用警察或默许黑恶势力强拆强征的主管领导和直接责任人员一律予以开除公职处分,造成严重后果的视不同情况追究滥用职权罪、徇私枉法罪、破坏公私财物罪、扰乱公共秩序罪、伤害罪等。其他违法行为如违反公告和通知义务、化整为零审批征地、违规压低补偿标准、为土地储备而征地,等等,都应有与之对应的具体的法律责任如各种行政处分和涉嫌的刑事责任。

  

   同时,被征地农民的违法行为缺乏应有的法律责任。被征地农民的违法行为大致分 2 类:一是为了多得征地补偿,不少农民在拟征土地上抢栽农作物、抢种林木花卉、抢建房屋、密植假植、虚报坟头、多报户头或人口等。对此,《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和地方性法规只是规定不予补偿 ,兰州市稍显力度,还要求当地政府对当事人给予批评教育。现有法律法规没有任何惩罚性措施 ,形成多违法多得、少违法少得、不违法不得、被查出至多不得的气氛,刺激违法行为蔓延,损害土地征收秩序。土地征收法律法规应当规定:被征地农民为多得征地补偿而弄虚作假的,按照弄虚作假可能得到的征地补偿费数额予以罚款,罚款在征地补偿费中扣交。二是违法维权,不少农民以闹事、围堵、打砸、纵火、自残等阻扰和对抗土地征收,宣示和争取自身的土地征收利益。对此,现有法律法规缺乏针对性的规定,地方政府往往能压就压,压不住就无原则地私下安抚,形成大闹大得、小闹小得,不闹不得的预期,刺激违法维权行为过激化、恶性化,正常的合法维权反而边缘化。土地征收法律法规应当严格区分合法维权和违法维权,一方面确保合法维权渠道畅通、有效,对合法维权置之不理或予以非法打压的追究有关部门玩忽职守等责任。另一方面明确违法维权行为的定义和情形,依据不同情况追究行政责任、民事责任和刑事责任。严禁以私下提高补偿费等方式迁就或平息违法维权,在政府征地行为合法合规的前提下,违法维权行为产生自焚、自残、自杀等恶性后果的,由违法维权人自行承担,不得归咎于政府。

  

七、结 语


   土地征收的原理阐述并不复杂,但土地征收的行为和利益非常复杂。我国土地征收法律制度不能依赖本本或国外经验,必须从我国社会现实出发,切实有效地规范土地征收行为,平衡土地征收各方利益。党的十九大明确我国的经济发展由数量型经济转向质量型经济,大规模的土地征收已失去作为促进经济发展的理由,理应也有条件实行最严格的土地征收制度,希望本文的分析和对策能引起国家立法机关的高度关注。

  

   (本文系 2018 年度全国哲学社会科学规划办公室国家高端智库重点课题“土地管理法律制度研究”的最终研究成果。)

  

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文章来源:《上海政法学院学报》(法制论丛)2019年第2期

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