孟勤国 肖楚钢:土地征收法律制度的重点问题与立法建议

选择字号:   本文共阅读 270 次 更新时间:2019-05-05 22:24:17

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孟勤国 (进入专栏)   肖楚钢  
必须通过完善公共利益的法律制度和规则来强化对行政机关的制约。

  

   土地征收是对农民集体土地所有权和农户土地承包经营权的剥夺,这种剥夺虽然也给予相应补偿,但毕竟是政府的强制行为,未必是农村集体和农民所愿。从尊重和保护法人和自然人财产权的宪法意义上,土地征收应该是极少发生的、迫不得已的。更重要的是,我国现有耕地的减少已接近 18 亿亩的红线 ,如果对土地征收继续予以宽松,即便有最勤勉的国家土地督察,也难以阻止以公共利益的名义违法征地用地,何况《土地管理法修正案》(草案)第 6 条仅原则性授权国家土地督察机构监查地方政府的土地利用和管理情况。在这样的制度背景下,海南海花岛之类项目极有可能以缴纳罚款和补办手续了事,因为其土地征收符合“促进经济发展”这一公共利益,其化整为零报批仅仅是程序违法。宽泛的公共利益是鼓励而不是约束土地征收,土地财政的利益动机足以推动地方政府最大限度、最大可能地进行土地征收,从而使得最严格耕地保护国策成为空话。因而,我国必须放弃宽泛的公共利益,修改《土地管理法》第 43 条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 8 条,虽然《土地管理法修正案》(草案)删去了《土地管理法》第43 条,但仍需在最严格最狭小的意义上重新定义公共利益,大大缩小土地征收的范围,根本扭转长期以来依靠土地征收发展经济的局面。

  

   土地征收的公共利益应当定义为:不特定的公众基于生存与发展的基本需要形成的由政府予以相应保障的机会性利益。这一定义包含 3 层意思,一是公共利益属于任何一个自然人都有机会享有的利益,主体是不特定的公众,客体是对特定自然人而言不一定实际享有的利益;二是公共利益只限于自然人生存与发展的基本需要,不包括经济和社会发展产生的各种红利;三是公共利益必须由政府提供相应保障,包括财政补贴、安全防范、统一规划等付出型措施,不包括政府招商引资之类的经营性活动。对照这一定义,公共利益可以分为:国防和外交的需要,公共基础设施能源、交通、水利等;公共安全设施如消防、防灾、反恐等;公共活动设施如公园、景区、博物馆等;市政公用设施如公共交通、水电煤气、垃圾处理等;公共服务如公立学校、公立医院、公立养老院等。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 8 条的安居工程和旧城改造不属于公共利益,也不属于土地征收,应作为政府回购国有土地使用权的事由另行安排。

  

   土地征收的公共利益应当明确排除承载招商引资功能的各种开发园区,开发园区的土地征收在土地征收中具有相当高的比重,不少地方政府借开发园区之名搞房地产开发。目睹政府和房地产开发商通过土地征收获取暴利,被征地农民无法接受土地征收的补偿,土地征收纠纷因而越演越烈。开发园区是地方政府发展经济的重要平台,是政府提高财政收入的经营性活动,即便不是挂羊头卖狗肉,也不应归为公共利益。而且,我国已进入数量型经济向质量型经济转变的时代,几十年累计征收的土地完全能够满足质量型经济的需要,许多地方出现工业用地闲置的情况,禁止以开发园区的理由征收土地不影响我国经济的发展。对于个别经济发展确实需要新增建设用地的情形,可在国务院严格审批和依法规范的前提下,由农民集体直接出让给建设用地的需求方,政府依法对农民集体的出让收入征收土地增值税。

  

三、土地征收的补偿标准


   补偿标准始终是土地征收纠纷的核心问题,就大多数农民而言,他们不是不愿意被征地,而是不愿意被低价征地,绝大部分的土地征收纠纷尤其是恶性事件均起因于征地补偿。《土地管理法》第 47 条的征地补偿标准包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物与青苗费 3 大类,土地补偿费为耕地前 3 年平均年产值的 6-10 倍,土地补偿费和安置补助费累加最高不得超过耕地前 3 年平均年产值的 30 倍,这一征地补偿标准注定了我国土地征收是低价征地。《广西三村调查报告》中,约占 43.7% 的受访农户认为征地补偿太低,觉得补偿合理的受访农户仅占 7.9%,33.1%的受访农民认为征地影响了他们的生活质量,19.2% 的受访农民认为征地后的生活质量下降了。

  

   现行征地补偿标准过低也是学者的共识,不少学者提出了改进的建议,例如,由中介机构评估征收土地价值进而提出补偿参考价格,类比置换法等技术手段间接测出不动产的市场价值,将市场价值作为不动产征收法的补偿标准。由政府选择市场定价为依据可以尽量提升补偿水平 ,在让土地征收方和被征收方共同参与土地征收标准制定程序的同时,取消征地补偿标准的上限与下限。农村集体土地征收补偿法律规范应当赋予失地农民“客观市价”和“生存发展”的补偿请求权,以保障他们世世代代的生存和就业问题 ,将失地农民原本享有的社会保障利益作为征地补偿的计算标准,补偿期限通过承包期限或失地农民平均寿命算出,征地年度净产值也应在考虑通货膨胀率的基础上按补偿年限逐年相加。但是,这些建议都没有触及现行征地补偿标准的根本缺陷。

  

   土地补偿费的计算依据和限制,表面看来,耕地前 3 年平均年产值清晰、确定,其实充满了变数。种植水稻、小麦、甘蔗的产值远低于种植水果、蔬菜、林木,东部地区的产值往往高于中西部地区,农户的产值与现代农业公司的产值不具有可比性,所谓前 3 年平均年产值只能是一个大致的估值。实践中,前 3 年平均年产值大多依据当地统计部门的产值数据计算,未经专业评估,欠缺应有的真实性、可靠性、透明性,为降低征地成本,地方政府极有可能倾向于压低产值数据。土地补偿费限于平均年产值的 6-10 倍,以每亩年产值 5000 元计,每亩土地补偿费最高只有 5 万元,相比政府动辄每亩几十万元、几百万元出让土地,这几乎可以忽略不计。现行土地补偿费标准毫无公平可言。更为重要的是,土地补偿费以土地产出能力作为依据极不合理。土地产出能力仅仅是土地农业用途价值的体现,不是土地价值的全部,当土地农业用途发生改变时,土地产出能力就与土地价值无关。改变土地用途是土地征收的结果之一,理应以建设用途价值评估和确定土地价值,让农民分享土地用途变更的土地增值。土地补偿费问题的解决,对于化解农村集体土地增值收益分配矛盾至关重要,必须科学对待。

  

   安置补助费与土地产出能力挂钩更没道理,安置补助费的基本功能是确保失地农民的生活权利不被剥夺、生活水平不被降低,与土地产出能力毫无关系,总不能说土地产出能力就是或该是农民的生活水平。对于多数农民而言,种植收入本来就只能维持最低限度的生活水准,安置补助费以土地产出能力为计算依据,意味着失地农民只能继续处于最低生活水准之中,“中国农村土地问题立法研究”课题调查数据表明,土地被征收后 39.13% 的受访农户以打工、经商为主要生活来源,31.48% 的受访农户继续务农,只有 13.22% 的受访农户能以补偿费作为主要生活来源,1.57% 的受访农户征地后丧失了生活来源。这对失地农民未免过于苛刻,失地农民的安置不是遭受自然灾害的难民安置,不能以活下去作为安置标准,必须考虑失地农民对公共利益的贡献。没有农民贡献的土地就没有高铁的便利,在全社会享受现代化成果的同时,改善失地农民的生活应该成为土地征收的目的之一。土地征收成为提高农民生活水准的一个契机,才能显示土地征收的双向互惠,才能避免土地征收沦为对农民的单向剥夺,才能赋予土地征收足够的正当性。

  

   因而,现行征地补偿标准应该有脱胎换骨的改造,无论是土地补偿费还是安置补助费都应与土地产出能力脱钩,重新选择计算依据。《土地管理法修正案》(草案)第 48 条第 1 款拟以“应当给予公平、合理的补偿”取代《土地管理法》第 47 条第 1 款“按照被征收土地的原用途给予补偿”,似乎有突破土地产出能力补偿标准的含义,但是,《土地管理法修正案》(草案)第 48 条第 3 款的土地补偿费和安置补助费采取“区片综合地价”标准,地价参考因素包括“土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等”,拟征收土地所处区片的综合地价由省、自治区、直辖市制定。“区片综合地价”很难科学设计同时兼顾多变量的补偿数额函数模型 ,区片综合地价标准因而难以在法律规则层面落地,所以,区片综合地价标准本质上依然是土地产出能力。

  

   土地补偿费应当体现土地建设用地的价值,以土地成本在公共利益项目的合理比例作为基本的计算依据。这是因为,土地征收不是为了继续从事农业生产,而是用于项目建设,以土地产出能力作为土地补偿标准风马牛不相及,而且极不公道。项目建设的土地成本依照土地产出能力支付,意味着项目建设的土地成本可能只是非农用地价格的 1/10 甚至 1%,所节省的土地成本转化为地方政府财政收入或建设项目的盈利。与此同时,农民集体和农户既不能分享农用土地转为建设用地的土地升值,又不能拒绝土地征收,成为项目建设的最大牺牲者。土地用途转变的升值已在眼前,只给土地原用途的补偿,犹如以废旧木料的价格强行收购百年老屋,具有强买强卖的意义。

  

   土地成本在公共利益项目中的比例是可以依据行业的平均水平合理确定的,例如,土地成本占高速公路总成本的比例可以国内外的同类建设测算。任何公共利益项目建设都有总体预算,其土地成本占公共利益项目总成本的比例依据总体预算测算。实践中,建设单位为了增加政府审批通过率而人为拉低预算,市政工程建设项目由于人力成本、材料涨价等时间差因素也普遍存在超概(预)算的问题,但此类现象和问题正是行政部门应予打击和避免、工程预算方应当优化和完善的重点 ,不宜也不能成为妨碍测算土地成本比例的理由。由此而言,依据土地成本在公共利益项目合理比例计算出来的土地价值,在扣除税费后作为土地补偿费,具有足够的可行性。相同的公共利益项目在不同地区的土地成本各有不同,土地补偿费标准应分为两类:一是跨越不同地区的土地征收如高铁项目实行国家统一标准,每年国务院依据土地成本占各类公共利益项目的合理比例综合加权确定并发布土地补偿费标准,无论东部或西部,无论什么土地,无论种植什么,均按国务院标准补偿。二是同一地区的土地补偿费标准应进行市场化评估,依据土地成本占公共利益项目的合理比例,确定具体公共利益项目的土地补偿费。

  

《土地管理法修正案》(草案)第 48 条第 2 款区分了被征地农民的安置补助费和社会保障费用,这是一个进步,但安置补助费依然取决于土地产出能力。安置补助费的功能在于维持农民的生存和发展,能不能保证农民的生活,保证农民什么样的生活水准,应该是安置补助费标准的核心问题和正义底线。土地征收迫使农民失去最基本的生活资料,至少应让失地农民的生活水准达到全国或当地的人均水平才具有正当性和可交易性。人均消费支出是反映人均生活水准的基本指标,因而,安置补助费应以征地时的人均消费支出乘以一定年限作为基本标准,国家征地标准以全国人均消费支出作为依据,地方征地标准以地方人均消费支出作为依据。人均消费支出的一定年限为失地农民年龄与法定退休年龄之差,最高 20 年。《土地管理法修正案》(草案)第 48 条第 5 款和第 6 款规定被征地农民社会保障费用,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《上海政法学院学报》(法制论丛)2019年第2期

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