贾康:财政与国家治理现代化

——基于学理和实践的多维认知
选择字号:   本文共阅读 455 次 更新时间:2019-05-02 18:20:39

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   【摘  要】财政是国家治理的基础和重要支柱。在推进国家治理现代化的进程中,如何更好地发挥财政的作用,是新时代背景下的重要命题。本文从财政的本质和资源配置优化与社会进步命题出发、首先考察现代国家治理,构建了现代市场体系和现代财政制度两个观察维度,勾画了中国财政改革实践从行政性分权到经济性分权的历程和深化改革基本思路,延伸到现代政治文明建设和现代发展理念的认知框架与动力机制,从学理和实践层面多角度考察,对财政与国家治理现代化进行全面剖析。

  

   【关键词】财政 国家治理现代化 现代市场体系 现代财政制度

  

   党的十八届三中全会以来,国家治理现代化成为治国理政的核心概念之一,为寻求包容性发展的制度安排体系提供了方向指引和基本遵循。财政作为国家治理的基础和重要支柱,是全面深化改革的重要支撑,在推进国家治理现代化的进程中发挥着关键作用。新形势下,如何全面认识理解财政与国家治理现代化的关系,进一步提升国家治理现代化的水平?本文基于学理和实践的多维认知,对此进行分析解读。

  

一、一个出发点:基于财政本质的解读


   对于财政本质的认识,中国学者作出过许多努力,有国家分配论、共同需要论,还有再生产前提论、资金体系论等等。笔者对财政本质的认识,可以概括为“社会集中分配论”[1]。这与之前各个流派之间的争鸣,互有关联,意在“站在前人的肩膀上”吸收一切积极成果而去粗取精兼容并包。笔者认为,到目前为止,尚没有出现对这一认识有实质性挑战的看法。所谓社会集中分配论,是以“集大成”的方式,对各个流派的可取之处,兼收并蓄,去粗取精,去伪存真。社会集中分配论的基本认识,是将关于财政认识的眼界,放在国家产生之前、国家产生之后、以及未来社会构想之下——甚至假设国家消亡,或者将国家的升级和演变等全部历史、未来的可能变化,都考虑在全景之中,那么财政的本质,可表述为社会权力中心实施的带有集中分配特征的分配体系,属于生产关系中的分配关系。

  

   (一)从财政的起源理解社会集中分配论

  

   对人类社会发展过程进行粗线条的观察,最初脱离动物界的原始人群即部落,在经过漫长的发展和部落联盟后,才逐渐出现血缘关系越来越淡化、而社会成员必须共同服从于一个社会权力中心政治统治的国家形态。关于国家确立之前的古代社会,马克思主义创始人也作了大量研究,特别强调在国家产生之前,生产力极其低下,曾经有很长时间是原始共产主义状态,主要通过在分工与合作中从事采集与狩猎,以维持生存。在蛮荒时代,不同的人群在野蛮状态下还可能产生冲突,史料表明原始人群之间通过战争,由战胜方将失败方从肉体上消灭,乃至吃掉,以解决生存中的食物来源问题。此后生产力逐渐发展到产生剩余产品,这是一种供给侧的创新,为原始共产主义社会可能发生的质变提供了前提条件,也是生产力角度上的集中分配物质前提。剩余产品的出现使得分工合作里作为组织者、领导者的酋长或人物在人性趋利之下,越来越倾向于自己在分配中先得、多得,于是原始共产主义制度出现了瓦解的可能性。除了生产力上提供剩余产品的物质前提,社会组织上能够形成相对稳定的权力中心,则是生产关系视角上的政治前提。在经济和政治前提下,发展至稳定形成的国家形态,可称之为阶级国家。这时社会划分为不同阶级,一般认为最早的阶级国家形态是奴隶制,奴隶主必须匹配一套强权,以暴力性质的国家机器来维持对奴隶的统治。同时,在这种统治中,不管是统治者还是被统治者都需要进行抵御自然灾害、祭祀和膜拜等公共活动,这便是共同需要。

  

   因此,笔者认为,国家财政是广义财政中的一种具体形态,将原始共产主义社会发展到一定阶段所形成的社会权力中心为主体的分配关系中的个性和国家产生以后的财政个性抽象并集中在一起,就形成了财政的共性。所以,笔者认为国家分配论必须提升扩展到社会集中分配论。在这样的分配中,财政可以简要表述为八个字:“以政控财,以财行政”。政治是指公共事务管理,孙中山曾讲过,所谓政治,是管理众人之事。所谓众人,便是形成多数人的一种概念,“三人为众”或许就代表了最低限度的管理。两个人也可以形成管理的问题,如马克思常提及的荒岛上的鲁宾逊和星期五,便存在管理关系。在汉语中,管理关系在实际生活中可以称为“政”,邮件在不同社会成员之间的传递叫邮政,家庭管理可以叫做家政。但是“政治”是结合相对稳定的社会制度来体现的,是以政权为主体的公共事务管理。这其中,政权所掌握的公共权力是政治权力属性的,这种政治权力的行使需要物质基础的支持,即政府做的任何一件事情都要借助资源配置来满足物质条件。因此,“以政控财”——国家政权体系依靠自己手里的公共权力,即社会权力中心凭借着一系列国家机器所掌握的有控制力的权力,在贯彻行使自己的意愿、履行自己政权职能时,先控制一部分公共资源。以剩余产品性质提供而形成的公共资源,在现代社会里,普遍都是财力、价值形态的,直观地看是易计量、可通约的。“以财行政”是分配、运用这些公共资源,构成基本的物质条件,来履行政府应履行的职能。政府事无巨细,没有这种物质条件匹配,任何应行使的职能都无从落实。“以政控财,以财行政”,比较直观地对应于汉语中的“财政”二字,是将这两个字拆开、合并可以作出的最概括的理解和表述。

  

   (二)从社会集中分配论出发剖析认识现代国家治理

  

   以政控财、以财行政的分配体系,跟国家治理之间的关系,非常值得继续研究和深化认识。“国家治理”在英文中表达为“State Governance”,学者们特别强调它与管理(Management)的明显区别,那么主要区别为何?中央特别强调的国家治理体系和治理能力现代化,笔者认为这正是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)里治国大政、理论方针的核心概念,即国家治理现代化是最重要的大政方针的浓缩表达。这需要特别关注治理和管理的区别:“管理”显然是一种自上而下的掌控架构,即有管理权的主体自上而下实施的局面掌控。而治理和管理的区别,笔者认为除了自上而下的,还有自下而上的、以及横向平面展开的各种多样化互动。治理所对应的概念,其实是在人类文明发展过程中已经被各方接受的包容性发展、包容性增长的概念。包容性表现在政府、非政府的各种主体充分互动中调动和发挥一切潜力、活力之上。大略地分析来看,政府是有公权力的主体,而企业、社会组织等等,如生产经营单位、非营利性单位、各种各样偏好的自然人,则是有私权利的主体。这些多元主体的互动中,需要形成争取最大包容性的共赢。在争取共赢的取向下,要力求各种主体能够充分发挥对于社会发展和进步作贡献所可能发挥的潜力。追求共赢的状态,是“治理”境界的真谛,即实现包容性发展中各种潜力和活力最大限度的释放。治理和管理的区别概括起来,最主要的就是必须把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融合在一起,使方方面面的潜力、活力得到无阻碍的发挥。实际生活中需要处理的,就与一系列制度安排、机制创新相关的问题——政府和市场、中央与地方、公权体系和公民、管理部门和纳税人等关系集合在一起。如何做到治理方面的“善治”这种在价值取向评价上值得肯定、值得追求的境界,成为讨论国家治理时应抓住的实质性问题。

  

   (三)在国家治理框架内定位财政

  

   按照历史唯物主义原理,经济生活构成整个社会生活的基础。所以,在理论认识上,经济学是经济生活的一种理论阐释,研究维系整个社会存在、运行发展的资源配置问题。最概括地说,在经济学研究资源配置的视角上,可以认为,也是最概括地说,财政学研究的是公共资源配置。公共权力体系必须处理的公共资源配置问题,也是经济学、财政学共同的研究对象(但财政学更聚焦于此,以及在外延上更需要做跨学科的交叉综合),因此经济和财政这两大概念之间的关系是千丝万缕的。公共资源的配置,必然要拉动、引致和辐射、影响全社会资源的配置,并产生由经济到社会的种种“外部性”,资源配置的优化和财政分配相关联的部分,是整个制度安排和机制方面的优化设计与建设问题。通过改革所表现的创新活动,实质的追求最后要落在以人为本的资源优化配置和解放生产力,即通过财政分配、通过财政对经济所产生的正面效应,使社会成员的总体福利提升,使社会里的种种矛盾得到较好的化解。这种财政功能作用的发挥,从理论视角来看,在和经济学有密切关联的同时,还会进一步扩展到其他学科。比如,财政学和政治学就有不解之缘。一个社会权力中心的公权力,是政治权力;而从政治学说到社会学,所涉及的现象更是无所不包;还有法学,多门类特定表述的投资、金融等方方面面的学科,以及财政分配涉及的具体领域,如教育、医疗卫生等等。所有这些相关学科都必然会和财政学结合在一起,纳入我们的视野,这样才能促使研究者在认识财政问题上既有广度又有深度,可以“跳出财政看财政”,达到尽可能高的水平。

  

   所以从理论联系实际的视角来说,财政学一定是一门多方面综合的学科。虽然我国实际生活中财政被放在经济学门类里,属于经济学中特定的二级学科,但对于财政学的认识及其知识框架,完全不必受这种分类的局限。在肯定财政学是多部门综合学科的同时,毕竟首先是经济学在其中不可或缺——财政学最初形成理论时,最为众人肯定的首创之功,是经济学鼻祖亚当·斯密的《国富论》中第5部分专门讲的与国家有关的税收、公债、支出安排等等,涉及怎样认识国家职能和国家职能怎样得以实现。一般认为,这是财政学开先河之作,财政学是和经济学一起产生的。

  

   因此,在财政学视野中,要做的研究工作太多,要用心观察并且可以举一反三,在财政这一概念下进行深入思考和研究。党的十八届三中全会中提炼出一个重要认识:“财政是国家治理的基础和重要支柱”。之所以没有将内部讨论中提到的“是全面改革的支撑”加上,是因为在实际生活中,既然财政是国家治理的基础和重要支柱,那必然是对与国家治理优化密切相关的改革的一种重要支撑。国家治理如果要寻求包容性发展的制度安排体系,以成为善治,那么财政处理好资源配置中有重要影响力、辐射力的公共资源,则是一个国家治理基础和重要支柱层面不可或缺的解决途径和影响经济社会全域的能动组成部分[2]。

  

二、两个观察维度:现代市场体系与现代财政制度的建立


理解“财政是国家治理的基础和重要支柱”,还要基于进一步展开的观察维度进行深入探讨。上文述及国家治理现代化讲求包容性发展,要让社会在文明提升过程中更多体现所有社会成员共赢、多元互动中的公共福利最大化,因此需要对应资源配置体系,现实生活中即为党的十八届三中全会《决定》里反复强调的“现代市场体系”。现代市场体系是现代国家治理的决定性资源配置“基本面”,而为发展培育现代市场体系,又必须打造现代财政制度。这既是十八届三中全会明确提出的要求,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《财政监督》2019年第6期

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