贾康:财政与国家治理现代化

——基于学理和实践的多维认知
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也是理解财政与国家治理现代化内在关联的重要维度。

  

   (一)现代市场经济体系的构建:历史、挑战与进路

  

   《决定》中涉及资源配置最重要的突破,是“市场决定论”终于明确表述在资源配置中,即市场要在资源配置中发挥决定性作用。这一决定性作用的认识来之不易。在中国改革开放过程中,政府和市场的关系一开始就被反复讨论,最初是突破计划经济认识框架,把商品和市场引入,形成“计划调节为主,市场调节为辅”的认识,之后又提出“计划和市场调节相结合”,结合的方式在认识中各有不同,但多数人强调的还是计划为主。1984年,中央提出《中共中央关于经济体制改革的决定》,这是第一个关于经济体制改革的决定文件,在认识上有了非常重要的突破。邓小平对此评价说决定中讲了我们老祖宗没有说过的新话,即“有计划的商品经济”,这虽然提到了“计划”,但重点落在了“商品经济”上,这在当时的意义非同小可。有计划的商品经济,是需要有市场的,因此有些人强调,商品经济一定要对接市场,实行市场取向改革。1984年提出的有计划的商品经济,给了商品一个作为经济形态的定义。之后便是充分重视商品生产、交换、分配、消费,完成关于其整个生命周期的市场的建设。后来党的十三大提出“国家调节市场,市场引导企业”,间接调控的框架明确产生。国家的调控可以分为两个层次,国家调节市场,实际上是调节市场的参数。比如,财政的政策工具中,以税收为例,税收就是法定的参数,任何人碰到特定的情境,都要依法解决税收分配关系问题,所以参数是一种调节的规范。又如国债——公债和地方债,也在具体运行中依法形成规范的、标准化的调节机制。可以将这些规范的政策工具认定为一些参数,通过经济杠杆手段,把这些经济手段色彩非常鲜明的参数施加到市场的价格信号中。综合形成的市场信号,可以引导千千万万分散的企业的生产经营决策及其经济行为。而这一向间接调控转型所要解决的问题,就是解放生产力。历史证明,过去的直接调控在某些阶段上有动员组织、迅速见效的特殊作用,但从较长的时间段来看,却极容易滑向僵化、死板的状态,打击方方面面的积极性,使得资源配置无法优化,效率低下,所以,克服传统体制弊病的“间接调控”,就作为导向确立起来。1992年,邓小平进行南方谈话,坚定改革开放大政方针,强力务实地确立搞市场经济这个大方向,解决了曾被纠缠于“姓社姓资”的计划多一点还是市场多一点的基本争议问题,指出这不是根本社会制度的问题,只是运行机制层面的变动性选择,基本事实是资本主义国家也有计划,社会主义国家也必须要有市场。于是在同年,党的十四大确立了市场经济目标模式,即建立、发展和完善中国特色的社会主义市场经济,一直说到现在。而判断改革市场经济取向的成效就要看是否符合三个“有利于”,有利于发展生产力、有利于提升综合国力、有利于提高人民生活水平。概括来说就是有利于整个社会进步,这是唯物主义的观点,显示了邓小平务实的态度和高明的思路。

  

   现代市场体系紧随现代国家治理,在1992年邓小平的南方谈话之后逐步有了清晰的框架,但在表述上也仅限于市场在资源配置中发挥基础性作用。在中国进入“经济新常态”之前高速发展的20年间,反复的实践使得社会方方面面具备了进一步建设现代市场体系的条件。党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”,这就把汉语语境里市场经济中的市场作用说到位了,即就全局而言的资源配置中,市场发挥着决定作用。在这一全局概念之下,政府所起的是辅助性作用。但如何使得政府更好发挥作用,这其中又有着挑战性的创新任务。以PPP为例,过去将“Public-Private Partnership”直译为“公私合作伙伴关系”,现在官方说法为“政府和社会资本合作”,其所要处理的政府和企业这种市场主体的关系,又跨越了很多年来大家所认同的政府和企业、和市场主体要划清边界的认知,PPP意味着政府和市场主体的关系“螺旋式上升”,以伙伴关系来从事公共工程、基础设施,乃至产业新城建设和运营、国土连片开发等会对经济社会生活产生深远影响的建设项目。对于市场如何起决定性作用,政府如何更好发挥作用,有着一系列创新的要求,需要面对一系列复杂的问题。因此,从“现代国家治理”说到“现代市场体系”,自然就涉及政府更好发挥作用——要想有现代国家治理,发展培育现代市场体系,就必须打造“现代财政制度”,这是《决定》中顺利成章明确提出的要求。

  

   (二)现代财政制度的改革实践:从行政性分权到经济性分权

  

   从学理上来说,现代财政制度和国家治理现代化诉求结合,无非是要通过资源配置的优化,来解决以公共资源影响、辐射、拉动全社会资源优化状态的制度安排和机制建设问题。因此在对全局的服务上,财政是国家治理的基础和重要支柱这一表述,在学理上是很严谨的。对于财政到底发挥什么作用,过去在中国不同场景之下的讨论各有特点。上世纪80年代,最热的讨论之一是中国应该是“大财政小银行”,还是“大银行小财政”。但是银行也好,财政也好,都是国家治理和调控体系里的组成部分,服务的是整个治理的优化、国家整个经济社会发展的优化。如果从全局来看,其实不是孰大孰小的问题,财政与中央银行有明显区别,但都是需要发挥管理调控作用的综合部门,两者形成调控体系,问题的所在是两者如何合理协调配合。这种协调配合在很多具体的场合中,还会你中有我,我中有你,财政政策与货币政策,都是既要调总量,又要考虑结构,但是货币政策最基本的功能是总量调节,不能发挥过多的结构优化作用;财政配合货币政策进行总量调节时,结构优化则需要唱主角。因此这不是大小的问题,而是协调配合、共同服务全局的问题。

  

   从现代财政制度的视角,就要考虑在改革深水区进行攻坚克难的一系列制度建设。从过往的经验总结来看,财政的意义和作用是不可回避的。1978年的“真理标准的大讨论”起到了思想解放的作用,产生了基本的社会共识——往前看必须搞改革。当时农村有大量的贫困人口,矛盾非常突出,在这种情况下引导和鼓励实行联产承包责任制,简称分田到户,解放了生产力,几年之间使得农业问题过关了。到了1984年,粮食多到必须“民代国储”,国家给老百姓付储存费用,代国家储备。农村生产力解放以后,粮食问题也解决了。在企业方面,最初在基层从企业基金、利润留成切入,试探着给出自主权,试图走出一条搞活企业的路子。这是当年城市改革在基层进行的小幅度实验。之后宏观层面启动了较成规模的动作,首先就是对某些地区给予特殊政策,比如深圳特区的建设。更进一步,就是财政方面的改革。

  

   1979年,在贯彻1978年党的十一届三中全会改革开放方针的过程中,酝酿了宏观层面以财政作为突破口的宏观改革举措。整个社会再生产要维系,还得先让“计划”这套功能发挥,让计划维系再生产继续运行的时候,首先宏观从分配视角,将财政分配这方面作为突破口,实施有弹性的松动,向下放权。此前的历史上,财政早就有分权尝试,但由于其他条件制约,概括说来就是“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死就叫,一叫再放”,陷入“放乱收死”的循环。1979年再次分权,以财政作为突破口,即“以政控财,以财行政”的公共权力主导的分配体系首先松动,向下分权,由中央向地方放权。原来中央集权特征明显的时候,块块(指地方政府)是附属的,条条(指各中央部委)为主,体现为中央各个产业部垂直地、一条一条地向下发指令,指挥地方动作。要把原来的条条为主变成块块为主,向地方分权,是由财政先分,其他方面就陆续打开了弹性空间。1980年,财政分权在体制上实行的是“分灶吃饭”“划分收支,分级包干”,中央和地方明确各自在财力收支中的职责划分,这是中国财政改革在改革开放初期发挥的先行军、突破口作用。

  

   之后,地方分权继续努力将权力分到企业,让企业活起来。虽然意向非常明确,但实行过程却是曲折的。简要地说,当时财政“分灶吃饭”最后要对接的目标,已经落到现代财政制度的诉求上,必须服务于整个中国的现代化,服务于以改革开放走向伟大民族复兴的“三步走”、现代化战略目标的实现。现代化的取向其实早已经确立,传统体制下就提出了四个现代化即工业、农业、国防、科学技术的现代化。到了上世纪70年代末80年代初,有人提出还要加上第五个现代化,就是民主制度。中国鸦片战争为标志的近现代史帷幕拉开以后,曾一路积贫积弱,工业革命以后中国严重落伍,现代化的趋向就是在这一背景下实现大踏步跟上时代,实现伟大复兴的中国梦。但将条条为主变成块块为主以后,并没有真正革除公权主体按照行政隶属关系控制企业和组织财政收入这一旧体制的症结。上文所说的“放乱收死”,不是没有过分权,但过去不论集权还是分权,都是条块分割的,按照行政隶属关系控制企业。体现在实践中,一片国土范围之内的各种企业,例如北京有中央的企业,有市的企业,有区的企业,还有街道的企业;其他城乡区域,省市县乡镇,各有各自隶属关系下的企业——中央产业部的企业是属于中央的,省市县乡镇的企业,各有各的行政主管,条和块各自按照行政隶属关系来管理企业,同时要求这些企业按照行政隶属关系把收入上交到本行政主管的层级上。“分灶吃饭”以后,仍然是这样。地方积极性提高了,地方的经济活动发展起来了,但地方的本位主义便自然而然地出现了,优质的原材料控制在本地,做市场封锁,其他地方有竞争力的产品进入本地,会受到种种限制,这种不符合统一市场发展的现象,越来越表现出惰性:重复生产,低水平的重复建设,看起来带来了活力,但不能使地方的积极性支撑起应有的高质量发展。按规定,中央企业对中央财政按照“分灶吃饭”体制上交税收(当时还有调节税和利润),即交到中央,省的企业交到省,县的、市的企业交到县市,与此同时企业仍然受到各自行政主管过多的干预和关照。过多关照体现的是软预算约束,无法公平竞争;过多干预即是听行政的信号,而不能靠自己的判断服从市场信号。“搞活”企业的过程中出现所谓“双重依赖”,而且依赖市场信号和依赖行政信号相比,最根本的还是必须服从行政信号。因此,按照原来的“分灶吃饭”框架,无法真正实现搞活企业这一目标。

  

1986年,在国有企业进行“利改税”的铺垫下,曾有过规范化的改革设计,实行市场经济间接调控——价格通过改革让其能够产生应有的资源配置引导作用,税收是一种依法规范的调节方式,以处理政府和企业关系、利益分配关系,财政体制必须适应新的间接调控机制,实施整体改造。但有人认为“利改税”后20多个月间国有企业利润滑坡,是“规范化”挫伤了积极性,因此大方向上又进行了改变,放弃价税财联动这一“利改税”后所寻求的规范化制度建设思路,转而在1987年开始实行各种形式的企业承包经营责任制,就是所谓“包”字进城。农村改革中小农经济的“包”字很简单,能最简洁地处理“交够国家的,留够集体的,剩下都是自己的”这一激励机制问题,约束上也没有大问题。但是“包”字一旦进了城,在社会化大生产里,复杂情况下长期行为的培育马上就出了问题:企业承包里出现拼设备、拼短期绩效,通过出年度成果来兑现承包利益而不考虑长期发展的弊病很明显,特别是“承包”虽名义上指政府和企业的主管人员作为平等的双方,自愿以合同方式确定权责利(甲乙双方签合同叫承包合同),但实际上是不平等的,政府一方随时可能以调整承包方案为名贯彻已方意愿,企业会因某一年的收益较好而被不断提高承包任务指标,在行政为主的情况下,市场上的客观因素必然被忽视。因此,多种形式的承包经营责任制下,企业的短期行为非常明显,而政府对企业的干预也变得更加错综复杂,没有公平竞争的环境可言,没有能够真正让企业活起来。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《财政监督》2019年第6期

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