钱再见 汪家焰:国家治理现代化视角下的政治权威及其实现路径研究

选择字号:   本文共阅读 309 次 更新时间:2019-04-30 01:20:38

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钱再见   汪家焰  

   内容提要:基于国家治理现代化的视角来审视政治权威,能够揭示二者之间的辩证关系。以中国共产党为领导核心的政治权威在推进国家治理现代化进程中扮演着主导性的角色,对国家治理的有效实施具有决定性作用。治理失灵背景下“元治理”需要政治权威的出场并对其进行规范与引导,当今风险社会复杂性条件下的国家治理则对政治权威进行逻辑证成,而“多中心治理”框架下的公共问责困境体现了国家治理与政治权威之间的一种复杂性关系。然而,辩证地看,只有坚持政治权威与国家治理现代化的有机统一,并且正确处理好政治权威与法治建设、政治权威与民主参与以及政治权威与公共问责之间的关系,才能有效发挥政治权威在国家治理现代化进程中的主导性作用。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上,应构建一个民主法治型政治权威,以推进国家治理现代化。为此,需要建立健全法治体系,促进政治权威法治化;扩大公民参与渠道,促进政治权威民主化;完善公共问责的体制机制,实现公共权力运行公开化。

   关 键 词:国家治理现代化  政治权威  公共权力  民主法治型政治权威  modernization of state governance  political authority  public power  democratic nomocracy-typed political authority

  

   在政治学意义上,治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法之总和”[1],在现代国家治理的层面上,它强调一种去集中化的依法分权、放权的多中心治理,其目标在于公平、公正、公开地提供公共服务,实现公共利益。然而,国家治理是需要政治权威的规范和引导。俞可平指出:“治理是指政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”[2]在“党领导人民有效治理国家”的中国语境下,中国共产党是国家治理的领导核心。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出:“坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止,是党和国家前途命运所系,是全国各族人民根本利益所在,也是加强和规范党内政治生活的重要目的。坚持党的领导,首先是坚持党中央的集中统一领导。一个国家、一个政党,领导核心至关重要。”[3]党的十九大报告明确指出:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉维护党中央权威和集中统一领导,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。”[4]可见,在国家治理现代化的进程中,维护以中国共产党为领导核心的政治权威至关重要。正因为如此,基于政治学分析视角阐释政治权威与国家治理现代化的关系定位,并在此基础上考察政治权威与国家治理现代化之间的张力,探索民主法治型政治权威的实现路径,具有重要的理论价值和现实意义。

  

   一、国家治理进程中政治权威主导性的学理依据

  

   作为政治学的核心概念,权威是与权力紧密联系在一起的。权力通常被认为是“一个人通过并非出自他人选择的方式影响他人行为的能力。如果A能让B做他在其他情况下不做的事情,就存在着权力”[5]42。然而,权威与权力又存在内涵上的本质区别,恩格斯在《论权威》一文中指出,权威“是指把别人的意志强加于我们;另一方面,权威又是以服从为前提的”[6]274。如果说权力是一种迫使他人服从的强制性力量,那么,权威就是使他人自愿服从的能力,其根本区别就在于权威导致自愿服从,而权力导致被迫服从。

   权力的最高级形态无疑是国家权力,其作为一种特殊的政治权力,是基于国家主权并通过国家政权而形成的政治权力关系,表现为治权。历史经验表明,任何一种政治权力,无论其是来源于暴力强制,还是来自人民的赋予,都非常重视对其是否具有权威性的论证。然而,政治权力并不必然带来政治权威[7]。根据马克斯·韦伯的划分,政治权威有三种类型:传统型权威、魅力型权威和法理型权威,传统型权威服从的对象是统治者根据传统所认可的权威地位,魅力型权威服从的对象是富有个人超凡魅力的领袖人物,法理型权威服从的对象是法定的非人格化秩序[8]。在现代政治生活中,政治权威是基于政治权力的合法来源而获得的。换言之,“权威是一种权力,有时被认为是一种合法性权力”[5]17。按照卢梭的说法,这种“合法性”即是指“社会公约赋予政治体以支配它的各个成员的绝对力量”[9]。在中国特色社会主义条件下,这种政治权威就是基于人民主权和民主集中制原则形成的中国共产党对国家治理现代化进程的领导权威。

   在全面深化改革和推进国家治理现代化的进程中,以中国共产党为领导核心的政治权威是现代国家治理体系中的主导性力量,它对国家治理的有序展开扮演着不可替代的重要角色。这是由多方面的因素决定的,既有理论上的逻辑必然性,也有实践中的客观现实性。

   (一)治理失灵背景下“元治理”对政治权威的理论求证

   治理的兴起是对市场失灵和国家失败的反思和替代[10]。在实践中,治理遵循一种“多元主义”的政治逻辑,主张非政府组织、私人企业、社会和公民个人也能成为政府之外的治理主体平等地参与公共事务的治理,以实现广泛社会中的众多治理目标。在理论上,治理内含“多元权威”的政治倾向,主张弱化国家和政府在治理过程中的最高权威。然而,由于过分强调“多中心”和“去权威主义”的分权治理,在现实世界中越来越复杂的治理任务导致许多国家治理状况的恶化。当代英国学者鲍勃·杰索普认为:“虽然有越来越多的人热衷于以治理机制作为市场和国家的失败的解决方案,我们仍不应当忽视其风险:以治理取代市场和等级统治可能会导致治理失败……治理失败可以理解为是由于相关参与各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。”[11]当多元治理主体的治理行为缺乏统一规则的指引而陷入无休止的辩论与纷争中,将会导致国家治理活动不可预测性和风险性的扩大,社会秩序将难以确保。因此,在一定程度上,治理失败的一个重要原因就是忽视甚至否定国家和政府在国家治理体系中的权威性地位和作用,从而导致难以达成共同的目标。正如弗朗西斯·福山所指出的:“在过去几年中,世界政治的主流是抨击‘大政府’,力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家,政府软弱、无能或者无政府状态,却是严重问题的祸根。”[12]序1在政治改革中,许多国家因为没能区分清楚国家职能范围最小化和国家政权强度最大化的关系(小而强的政府),“在缩减国家职能范围的进程中,它们一方面削弱国家力量的强度,另一方面又产生出对另一类国家力量的需要,而这些国家力量过去不是很弱就是并不存在”[12]15-16。在我国改革开放的实践中,邓小平也旗帜鲜明地指出:“中央要有权威。改革要成功,就必须有领导有秩序地进行。党中央、国务院没有权威,局势就控制不住。”[13]即便是“多中心”逻辑下的国家治理,也需要一种“看齐意识”,需要国家和政府确立一定的标准和规则体系来指引和调整治理行为。历史经验也表明,许多国家恰恰是由于忽视了国家和政府在国家治理实践中的权威地位而陷入“治理危机”泥沼中的。由此,杰索普提出“元治理”的概念,即“对治理的治理”,它旨在为多元化的治理主体和治理机制提供一套宏观的制度安排和远景设想,促进不同治理目标之间的相互平衡与相互合作。他认为,面对形形色色、五花八门的治理机制,元治理的角色应当由国家来承担,“政府在元治理的各个方面都扮演着主要且日益重要的角色:他们参与市场再设计、参与组织形式与目标的宪法改革以及司法再规制,为自组织创造条件,最重要的是参与治理校准。他们为治理和规制秩序提供基本原则,在这样的治理下,各参与方得以追求自己的目标;确保不同治理机制和制度的兼容性或一致性;充当不同政策社群之间对话的首要组织者;有效地利用对于组织智慧和信息的相对垄断来塑造认知预期;充当一个上诉法院来解决治理过程中产生的争议;站在制度一体化和社会整合的立场上,通过增强较弱的势力或制度来寻求权力差异的再平衡;尝试调整对于身份认同的自我理解、战略能力以及不同策略背景下的个人和集体行动者的利益,并进而改变其所偏好的战略战术的意涵;同时亦能担起治理失灵的政治责任”[14]。可见,不但国家以外的多元治理机制作用的发挥离不开国家“元治理”的支持,而且多主体构成的治理体系本身也需要国家为其提供规则和进行规范。国家治理对“多中心治理”的理论诉求,并不意味着不需要党和政府的政治权威;相反,需要在向社会、市场和公民合理放权、授权和赋权的基础上进行合作治理,并且基于公民认同和社会共识而建构起党和政府对国家治理的领导权威。相较于统治型政治权威单纯依赖于命令来讲,这种政治权威更有号召力。

   (二)风险社会复杂性条件下国家治理对政治权威的逻辑证成

与传统社会相比,现代社会中的国家治理无疑是更加复杂的。而且,随着工业社会向后工业社会的发展,人类社会正在进入一个复杂性、多样性和不确定性迅速增长的时代。1986年,德国社会学家乌尔里希·贝克提出“风险社会”理论,并指出,人类社会正处在向风险社会转型的过程中。“在风险社会中,不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”[15]20-22。可以说,人类正生活在文明的火山上,并且由于风险所包含的能够打破阶级和民族界限的“飞去来器效应”形成不断扩散的态势,最终使人类越来越陷入世界性的风险社会,而“避免和管理这些风险可能包括对权力与权威的再认识”[15]20-22。在风险社会的不确定性与复杂性背景下,国家治理尤其需要治理主体的复杂性思维。作为复杂性理论范式下的一种思维方式,复杂性思维基本上是与不确定性打交道的、能够构想组织的思维。这种思维能够进行连接、背景化、总体化,但同时也能够看到特殊性、个别性、具体性。正如法国思想家埃德加·莫兰所指出的,复杂性思维“不断地往返穿梭于确定性和不确定性之间、基本元素和总体之间、可分割性和不可分割性之间”[16]。在现代社会的大系统中,国家治理的复杂性主要体现在治理对象的异质性、治理主体的多元性和治理结果的不确定性。全球风险社会及复杂性条件下的国家治理,无疑需要借助政治权威的力量来破解集体行动的困境以协调多元利益主体间的一致行动,进而为缓解现代社会的风险奠定坚实的组织与制度基础[17]。国家治理进程中的风险与挑战必然会强化治理主体特别是执政党的战略意识、忧患意识和责任意识,立足于国家整体利益、长远利益和人民的根本利益,采取顶层设计与系统推进的战略。尤其是对于中国这样一个处于改革攻坚阶段的发展中大国而言,设计一个普遍的和系统的战略规划、治理方案或规则体系对于长远有效的国家治理是必不可少的。当然,在民主社会里,有人会怀疑,突出党的领导核心在国家治理中的权威性地位是否与现代国家治理强调向社会放权的“多中心治理”逻辑相悖呢?事实上,二者并不矛盾,正如有研究者所指出的:“认为治理是非政府行为,是以社会非营利机构和社会力量为主的,这是对治理的误解。在任何社会中,政府有不可替代的社会功能,即便在网络化治理体系成熟完善的制度条件下,政府依然是网络系统的中枢,是发动、引导、激励和监管各种社会组织合作的重要力量。”[18]处于同一国家治理复杂性系统中的每一个治理主体要正常、有效、有序地开展协同治理,必然要求所有人都要服从一个具有权威性的根本性规则体系。过分强调治理的“去中心化”不但在理论上有理解偏误,而且在实践中也十分有害。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《行政论坛》 2018年03期

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