熊光清:大数据技术的运用与政府治理能力的提升

选择字号:   本文共阅读 276 次 更新时间:2019-04-29 12:00:58

熊光清 (进入专栏)  

   [内容提要]大数据技术的发展为增强政府治理能力提供了非常重要的技术手段。将大数据技术运用到政府治理过程中,是信息时代发展的必然要求,也是提升政府治理能力的必然选择。大数据技术可以增强政府决策过程的现代化和科学化,提高政府的决策水平;能够助力政府公共服务高效化,提升政府公共服务能力;可以提高政府治理的精准性,使政府更好履行现代政府职能;有助于政府治理体系中多中心协同治理局面的实现,从而提高政府治理的效能。运用大数据技术重塑政府治理体系,以便增强政府治理能力,是实现国家治理能力和治理体系现代化的有效途径。

   [关键词]大数据;政府治理;政府治理能力

  

   未来的世界是大数据时代,大数据技术的运用必将引发政府治理的革命性变革。当前,在大数据不断增长的同时,大数据技术也在迅速发展,并开始广泛运用。大数据技术能够把蕴含在大数据中的信息充分有效地挖掘出来,增进人们对社会、经济、政治、文化等方面活动规律和特征的认识,利用对这些规律和特征的认识,可以极大提高社会生活各个领域的运行效率。将大数据技术运用到政府治理过程中,对于增强政府治理能力必然发挥重要作用。

   一、大数据技术可以增强政府决策过程的现代化和科学化,提高政府的决策水平

   大数据技术的发展为重塑政府决策系统提供了很好的技术支持。完善的政府决策系统是由信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行子系统和监控子系统等所构成的系统。这些子系统的良好运行是保证政府决策系统良好运转的关键环节。当前,可以利用大数据技术对政府决策系统进行全面改造和重塑,其中包括:数据信息提取与分析系统、专家咨询论证系统、虚拟决策实施效果的情景模拟系统、跟踪决策执行情况的动态评估系统,还可以辅之以社会意见收集系统和社会参与决策系统,进而收集、汇总及分析社会公众的集体意见,并引领社会公众依法有序参与政府决策,从而促进形成面向信息时代的完备的政府决策系统。[1]这样,就能够有效提高政府的决策水平,并确保政府决策过程的现代化和科学化。

   大数据技术可以极大增强信息子系统的信息量及信息分析处理能力。信息子系统在政府决策过程中具有非常重要的作用,它是政府决策系统的神经系统,能够为政府决策的制定、执行、评估和监控提供信息支撑。大数据技术为强化信息子系统提供了非常重要的手段,可以增强信息子系统收集、整理、贮存和传递信息的能力,极大增强信息子系统中的信息量及信息分析处理能力,这样,就可以为政府决策提供非常强大的信息依据。大数据技术可以为政府部门提供海量实时信息数据,使得政府决策的信息从少量的样本数据转变为海量的全体数据,便于政府部门掌握最新的信息数据,促使政府决策最大程度上贴近实际情况,[2]这样,政府决策行为就可以更加准确客观,从而推动政府决策的现代化和科学化,并能够非常有效地避免决策方面的失误。

  

   大数据技术可以使咨询子系统更好发挥作用。咨询子系统能够集中行业精英和专家学者的集体智慧,为政府决策提供政策建议和方案评估等咨询服务。由于现代行政管理越来越趋于专业和复杂,许多问题需要专业人士才能做出较为合理的判断,因而,利用咨询子系统,发挥行业精英和专家学者的作用,就变得非常必要。在现代政府决策系统中,充分发挥咨询子系统的作用,是政府决策科学化和民主化的重要保障。[3]将大数据平台运用到咨询子系统中来,可以对咨询子系统进行改造,使得咨询子系统不仅可以发挥传统条件下行业精英和专家学者的咨询作用,而且能够依靠咨询子系统提供的大量数据和信息,提高咨询子系统的智能化程度,在此基础上进行政策决策,就能够使政府决策更周全、更科学。

   大数据技术可以使决断子系统的决策更加科学。决断子系统在整个政府决策系统中居于最为核心的地位,可以说,其他子系统的活动都是围绕决断子系统的活动展开的。决断子系统运转是否顺利,决定了决策是否科学、合理和有效。将大数据技术运用到决断子系统中,对明确决策问题、制订决策目标、拟定备选方案、评估实施方案、选择恰当方案等都具有至关重要的作用,大数据的分析结果可以为决策者提供非常重要的参考。特别是在决策模拟实验中运用大数据技术进行实验,能够使决策模拟实验与实际情况接近,实验结果更加接近实际结果,从而就可以为政策决断提供非常可靠的依据。这样,就可以有效保证决策符合实际,彰显民意,并且公平科学。

   大数据技术可以使执行子系统的工作更加准确。有了正确的决断,出台了好的政策,能否得到有效执行,还取决于执行子系统的能力与效率。在政策执行过程中,好的政策未必能够得到有效执行,经常会出现政策执行偏离政策决策预先确定的目标,甚至出现曲解政策、截留政策的情况,也有可能执行者采取“上有政策,下有对策”的策略,导致政策不能得到准确执行,并损害政府自身形象。全面、正确、积极地贯彻执行政策,是执行子系统的应尽责任。利用大数据技术,可以推进政策执行的智能化,实现执行全程网上流转、全程信息公开,进一步打造“阳光执行”流程,从而提高政策执行效率,并对政策执行过程中存在的问题及时进行纠正,确保政策执行准确到位。

   大数据技术可以使监控子系统的工作更加有效。监控子系统相对独立于信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行子系统,其目的是对政府决策系统的各个环节进行监控,掌握政府决策系统的各个子系统的运转状态,特别是掌握政策决断是否科学合理,政策执行是否全面准确,从而保证政府决策的严肃性。利用大数据技术对监控子系统进行改造升级,可以有效提高政务信息和政府运行的透明度,促进市场主体、社会组织和公众主动参与和合作,也可对政府决策的各个子系统进行全程跟踪并分析各子系统的运行状态,还可以对各个不同时期同一决策系统或者同一时期不同政府部门决策系统的运行状态进行比较分析,从而实现决策过程的全程智慧监控,更好地保障政策决策的科学化、民主化和法治化,并能确保政策制定的科学合理和执行到位。

   二、大数据技术能够助力政府公共服务高效化,提升政府公共服务能力

   政府是一个国家公共领域的最为核心的组织之一,确保经济有序运行,维护社会稳定,促进社会健康发展,保障国家安定,提供有效的公共服务,是政府应尽的责任。公共服务型政府就是以公共服务为宗旨并承担公共服务责任的政府。从经济层面上说,由于存在市场垄断、外部性问题或不完全信息等情况,价格机制就不能完全确保出现帕累托最优状态,从而出现市场失灵的情况。出现了市场失灵,政府应予以纠正,这就需要政府加强对市场的监督和管理,维护市场机制的有效性,使市场在资源配置中发挥基础性作用。从政治层面上说,政府用来从事公共服务的权力是一种公共权力,在社会主义国家中,政府的一切权力都属于人民,政府必须为人民服务。从社会层面上说,政府应该也只能把追求和维护公共利益作为行为目标,政府为社会所提供的产品是一种公共产品(例如:提供社会治安、教育卫生、社会保障和国防安全等公共服务)。

   由于现代社会风险不断增强,社会领域中出现的各种新问题和新现象不断对政府公共服务的水平与能力提出了新挑战。许多西方学者认为,由于科学技术的发展,在传统社会向现代社会转型的过程中,不确定性大为加强,风险构成了现代性的基本要素,风险社会成为了现代社会的重要特征。德国社会学家乌尔里希•贝克(Ulrich Beck)认为,当前,“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出,正在形成一种崭新的形式——(工业的)‘风险社会’。”[4]现代社会在风险因素剧增的情况下,社会的复杂性也不断增强,已经不断形成为复杂性巨系统。政府作为一种承担公共服务职能的组织,要发挥其作用,就必须使政府组织

   能够适应现代社会的变化。

   大数据技术的发展无疑为提高政府公共服务能力提供了重要途径。大数据技术不仅需要硬件支持,同样也需要软件支持,涉及到信息通讯技术、互联网技术、计算机技术,以及数学、统计学、系统论等诸多领域。大数据技术包括多方面和多领域的技术,主要包括:云计算、分布式处理技术、数据存储技术和数据可视化技术等。为使政府公共服务供给适应社会公共需求,需要大力推进公共行政改革和公共服务改革,建立公共服务性政府的有效制度基础和组织基础,还要通过改革和技术升级提高政府公共服务的能力与水平,增强公共产品供给的数量与质量。这就要求政府在价值理念、职能配备、机构设置、管理方法和技术手段上有新的变化。在信息时代,利用信息技术重塑政府组织结构与管理模式,已经成为政府再造的重要内容,同时,利用大数据技术对政府治理流程与治理手段进行改造,也是政府治理变革的必然选择。

   大数据技术正在重新塑造政府内部和政府外部的治理环境与治理结构。当前,政府部门、市场主体、社会组织和公民个人的活动环境和行为选择都发生了很大的变化,政府治理所面向的要素与以往相比有了很大的不同。信息传递的快捷与便利,政府治理结构不断从垂直走向扁平;由于互联网时代,话语权的下移与分散,以及公民政治地位的提升,使得政府治理机制不断从人治走向法治,从封闭走向透明;而政府能力的有限性与社会复杂程度的提高,政府职能不断从全能走向有限。在大数据时代,政府要提升公共服务能力,就要充分考虑上述变化。

   大数据技术能够极大地降低政府治理体系的运行成本,增强政府治理的水平和能力。运用大数据技术,就能够更进一步增强数据和信息的共享,提高政府部门与市场主体、社会组织和公民个人之间的信息流动,加强政府与其他社会行为主体之间的协作关系,推进政府治理结构与治理机制的改革,逐步实现政府治理体系的现代化。在大数据时代,要把公共服务型政府建设作为重要目标,进一步转变政府职能,建立科学合理的公共服务机制,推动公共服务体系的流程再造,在履行好政治职能和经济职能的同时,注重提高社会治理和公共服务的能力,确保政府真正成为有效公共产品的提供者。

   大数据技术可以有效提高政府工作效率,从而提高公共服务的质量和水平。大数据技术可以通过对海量低密度碎片化数据进行分析、筛选与整合,从中提炼出极具价值的信息资源,并发现其中蕴藏的特征和规律,就可以为政府部门提供有效信息,便于政府部门全面准确掌握社会各个领域的情况和动态。[5]政府部门还可以运用大数据技术监测公务员的工作绩效和行为数据,将原本无序和静态的隐性数据转化成有着关联性的显性数据,从而可以对公务员工作时间和工作强度做出合理安排,以便提高他们的工作效率和工作积极性。同时,大数据技术为政府公共服务流程再造提供了新的技术条件,可以使服务流程更简洁,更方便和更快速,从而可以大大降低公共服务的交易成本。这些手段都可以有效提升政府的运作效率,并降低政府的行政成本。

   大数据技术的运用可使数据挖掘更加深入,有利于引导政府提供更加个性化和人性化的公共服务,并可使公共服务更加到位。[6]政府的公共服务职能就是要求政府在保障公民的基本权利和社会需求等方面承担应尽的职责和发挥应有的作用。政府可以非常方便或本身就拥有非常丰富的经济、教育、卫生、就业、治安、交通、社保、税收、民政等方面的信息和数据,通过对这些信息和数据进行深度分析与挖掘,就可以准确预测各种社会行为主体的实际需求,进而提供更精准和更高质量的公共服务。通过大数据技术,政府还可以对各个地区公共服务情况进行对比分析,在低密度价值信息中筛选出高价值数据,并获取各个地区公共服务的特征及影响公共服务的主要因素,从而采取有针对性的措施,促使公共服务更加准确到位。[7]在大数据时代,政府要始终把全体公民作为自己服务的对象,始终把维护公共利益作为自己的最高目标,不断提高公共服务能力。

三、大数据技术可以提高政府治理的精准性,(点击此处阅读下一页)

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