熊光清:大数据技术的运用与政府治理能力的提升

选择字号:   本文共阅读 319 次 更新时间:2019-04-29 12:00:58

熊光清 (进入专栏)  
使政府更好履行现代政府职能

   有效政府是能够对社会进行治理并且善于对社会进行治理的政府。“治理”这个词,西方在古希腊时期,中国在春秋战国时期,就已经开始使用了。但是,当时使用的“治理”一词基本上都是“统治”的意思。这与现代意义上“治理”一词的涵义有很大的差别。现代意义上的“治理”概念出现得非常晚,直到20世纪90年代才出现。治理理论的兴起是20世纪90年代以来许多国家在面临经济、政治和意识形态变化过程中所作出的理论回应。治理理论主要强调以下几个方面的涵义。第一,治理主体具有多元性,并偏重强调社会力量参与治理过程;第二,多元治理主体在地位上是平等的,其作用和功能有差异,但是不可或缺;第三,治理主体之间有较强的互动性,能够合作、协调与分享,不是权力授予或竞争状态;第四,治理的目标是实现共同利益,促进社会发展。[8]

   治理理论虽然强调治理主体的多元化,但是,政府无疑是治理的极为重要的主体之一。政府不仅是国家治理体系中非常重要的治理主体,而且在许多国家的治理体系中都起着主导性作用,其职能往往随着国家治理体系的变化而变化。政府本位的行政管理非常重视政府的至高无上性和无限代表性,在这种模式下,政府职能具有全能性,政府权力具有无限性,政府组织在社会系统中居于核心地位。政府本位的行政管理在提供公共服务时,政府往往视自己为“恩赐者”,而实际上并不能满足社会多方面的需求。[9]当前,许多国家在政府改革过程中,政府管理模式逐步实现了由传统管理模式向现代治理模式的转变,也逐步实现了由注重管理控制向注重提供公共服务的转变。现代政府职能的主要内容包括:确定制度框架,调控宏观经济,提供公共物品和服务,协调和解决社会冲突,治理外部性效应,调节和再分配社会收入。要实现国家治理的现代化,必须更好实现现代政府的职能。

   大数据技术在政府治理中的运用为更好实现现代政府职能提供了重要的技术手段。由于现代社会日益趋于复杂,要实现政府治理的精准性,更好实现现代政府职能,必须大力提升政府治理能力。可以说,传统的政府行为模式已经难以应对当前十分复杂的社会环境,而以大数据驱动为基础的政府治理可以一定程度上适应社会的复杂性并促使政府采取及时的应对措施,通过大数据技术的运用有效提升治理目标的可预测性,从而为公众提供更加贴近需求的服务。大数据技术能够揭示传统技术手段难以揭示出来的特征和规律,并可以极大地推动政府数据开放共享,促进多部门或多领域的数据融合与资源整合,这将极大提升政府的数据分析能力,为有效处理复杂社会问题提供新的手段。[10]大数据技术可以助推政府公共服务的高效化,为提升政府治理能力提供重要的技术支持,因而必然促进政府治理能力的提升。

   运用大数据技术,利用数据之间的关联性便能挖掘出蕴含在大数据中的特征和规律。当前,已经应用到政府治理中的大数据技术,例如:地理位置定位、电子健康档案信息库、能源消耗监测、线上生态实时监控与反馈系统、大数据交通监控管理系统等,可以使政府对一些以往难以控制和预测的问题有效开展预防。同时,运用大数据技术,政府在帮困扶贫、环境保护、公共安全、危机预防、政务服务和城镇建设等方面更能够实现精准治理。[11]

   大数据技术的运用改变了以往人们认为人类行为是难以预测的认识,它通过电子踪迹来监测和推算人类的行为习惯,让政府治理有了明确的目标和清晰的指向。例如:网络舆论的复杂性对网络舆论治理带来了十分严峻挑战,而大数据技术则将为网络舆论治理提供新的路径。由于互联网信息传播渠道的复杂性,实施对网络信息的全面管控存在很大难度,并且,由于网络信息传播方式的特殊性,也难以对网络信息传播进行严格控制。再加上,各种不同性质的网络媒体和各种不同形态的媒体所组成的媒体结构体系极为庞杂,不可能将它们全部纳入监管体系之中。这些问题导致对网络信息的监管存在非常多的难题,也使得网络舆论场域存在不少问题。网络空间中违背公序良俗和社会基本道德的淫秽色情信息,以及暴力恐怖、虚假信息和其他涉嫌犯罪活动或危害国家安全的信息非常多。大数据技术为获取网民网络行为数据提供了很好的技术手段,而且这些数据是网民在非调查研究干扰情况下的真实数据,可靠性更高,这种非干扰状态下生成的数据为网络舆论分析提供了真实的海量数据;同时,运用大数据技术,研究与分析的对象也从“抽样”转向“总体”,并且不受数据获取时间和成本的限制。这样,通过对网络舆论的大数据分析,掌握网络舆论的特点和规律,就可以为管理部门提供有针对性的治理依据。

   在大数据技术的支撑下,政府能够建立起“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理机制,实现基于大数据分析之上的科学治理,从而推动政府治理理念和治理方式的进步。基于大数据技术的政府治理机制,将摆脱随机抽样和因果逻辑的分析范式,通过全样本分析和相关性分析等手段对大数据进行分析和处理,然后运用到政府治理领域,必然提高政府治理的精准性。政府通过大数据系统的数据采集建立起一个大数据库,经过对海量数据的识别、分析和匹配,精确抓取到具体节点的相关信息,然后运用大数据技术进行分析,就能获得非常准确的认识,这样,政府治理就能够从以往的主观主义和经验主义治理模式中摆脱出来,从而加强政府治理的精准性。借助大数据实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理,完善大数据监督和技术反腐体系,可以推动改进政府管理和公共治理方式,促进政府简政放权、依法行政。[12]

   四、大数据技术能够助力政府治理体系中多中心协同治理局面的实现,从而提高政府治理的效能

   政府治理的主体是多元的,而且,政府治理的对象也是多元的,要提高政府治理的效能,最重要的途径就是实现多中心协同治理。政府治理的对象具有多重指向,一是政府内部事务的治理,二是社会公共事务的治理。包国宪等认为,政府治理包括政府内部治理与外部治理两个方面,内部治理包括政府体制改革、政府管理创新等即通常所说的行政管理,外部治理是政府对公众行使属于社会的权力,即通常所说的公共管理。[13]王浦劬认为,政府治理包含着政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动。[14]

   那么,什么是有效的政府治理呢?廖振民认为,有效政府治理是指在现代公共治理进程中,政府与市场、社会、公众等多元主体之间实现良性互动并且相互协作共同应对和解决公共事务,从而不断促进政府职能转变和增进政府治理绩效及效能。[15]在有效的政府治理体系中,治理主体一定是多元的,治理主体之间也是良性互动的,并且能够实现治理的目标。

   多中心协同治理,就是既要发挥多元治理主体的作用,又要使多元治理主体的作用能够配合好、协作好,一旦产生协同效应(synergistic effect),就能够达到最优的治理效果。多中心理论重视政府、市场、社会和公民等多元主体的治理作用,并特别强调社会组织在治理过程中的作用。协同学(synergetics)深刻揭示了自然领域和社会领域中的协同现象,为提高人类认识能力提供了重要工具。协同学中“协同”(synergetic)意指,系统内子系统及要素之间相互作用就会产生协同效应,从而使系统从无序状态走向有序状态。协同学认为,在一定条件下,子系统之间的相互作用会产生协同效应,使其形成自组织结构,从而产生由无序向有序的转变。我们将多中心理论与协同学整合在一起,并将之运用到治理理论与实践中,提炼出了一种多中心协同治理模式。[16] 多元治理主体之间通过合作和协调形成协同效应(synergistic

   effect),是多元治理主体之间关系处置得当所能产生的最佳效果。

   网络信息技术的发展能够强有力地推动多中心协同治理的实现。在协同学看来,信息在协同效应的产生过程中起着非常重要的作用。协同学的创立者德国物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)认为:“对生物系统的信息研究,对于现代社会也很有意义,社会正常职能依赖于信息的产生、转移和加工过程。也许表现出来的最重要的特点是循环因果性,它导致集体状态,在社会学中,这种集体状态可能代表社会风气、公共舆论、民主或专政。”[17]赫尔曼·哈肯揭示了信息对于系统中协同过程的作用机制。他认为:“信息不只与通道容量相联系,也不只与系统的中枢神经对各部分的发号施令有关,它还具有‘媒介’的作用,系统的各部分对此媒介的存在作出贡献,又从它那里得到怎样以相干的、合作的方式来行动的信息。” [18]可以说,随着互联网在政府治理体系的广泛应用,不同层级的政府部门之间和平行的政府部门之间,政府部门与市场主体、社会组织和公民个人之间都建立起了非常便捷的网络联系,这使得系统中信息流动变得非常便捷,而且成本大为降低,从而就使得多中心协同治理的实现具备了十分便利的信息条件。

   政府部门内部及其不同层级间大数据分享与共同治理能够极大地提升协同治理的效能。在网络信息时代,政府部门内部及其不同层级间通过数据共享,可以实现政府部门之间的协同合作,并可推动不同治理主体之间的良性互动。如果说数据汇聚解决了纵向统筹和横向联通的问题,那么多维交互实现的就是协同治理,通过全面整合不同职能部门与各级政府组织的数据资源,就可以促进信息共享和业务协同,从而提升政府综合治理水平,降低行政成本。[19]同时,在大数据时代,政府部门的内在结构,特别是其科层结构也会发生变化,从而使得传统官僚体系得到重塑,促进政府效率的提升。

   政府部门与其他社会行为主体之间进行数据分享和合作治理将促成多中心协同治理格局的形成。大数据有助于推进政府部门建立统一的云平台和数据库,拓展数据共享的深度和广度,促进政府部门之间、以及政府部门与其他社会行为主体之间的信息流动和分享共治,消除各自为政的现象,从而可以实现多元治理主体之间的协同合作,进而提升政府治理效能。通过运用云计算、移动互联网、数据仓库、联机分析等技术为支撑的大数据技术,也能够较为便捷地实现政府部门、市场主体、社会组织和公民个人等不同主体之间的信息共享与沟通合作。如果将大数据看作一个生态系统,那么在这个系统中各个治理主体能够以大数据平台作为关键衔接点和互通互联的中心,以此进行信息的获取、交换、分析及服务,在动态的协作中形成一种彼此合作的稳定的协同关系。[20]

   大数据技术可以加速政府治理的创新,使政府治理效能产生倍增效应。运用大数据可以推动政府服务模式创新,促进经济、教育、卫生、就业、治安、交通、社保、税收、民政等方面的数据横向与纵向融合贯通,推动实现智慧医疗、智慧教育、智慧养老,促进简政放权和简化行政审批流程,提高公共服务的质量。在大数据背景下,可以通过多元治理主体之间的协作,加快公共服务领域数据的汇集和共享,推进政府与企业数据平台的对接,形成以政府为主导,社会、市场和公民等主体共同参与的多中心协同治理机制,实现公共事务治理的智能化。

   五、结语

   在信息技术飞速发展的过程中,社会变革与经济发展也获得了长足进步,而它们的交汇融合带来了数据的迅猛增长,大数据由此产生。而基于网络信息技术、计算机技术和统计技术发展而兴起的大数据技术可以通过对大数据进行分析,挖掘其中包含的事物运行的规律和特征,从而增强对事物运行过程的认识,提高解决复杂问题的能力。运用大数据技术重新塑造政府治理体系和提升政府治理能力具有重要意义。可以说,运用大数据技术能够推进政府治理理念变革和政府治理模式创新,提高政府决策的科学化和民主化,提升政府公共服务的水平和能力,增强政府治理的精准性和有效性,加强政府治理体系的合作意识和协同能力。

但是,运用大数据技术提升政府治理能力也会带来一些新问题和新挑战。大数据技术将使政府治理结构发生变化,更多的社会行为主体能够参与到政府治理过程中来,(点击此处阅读下一页)

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